Артамонов Анатолий Дмитриевич - Диссертации

Научная тема: «ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

Специальность: 08.00.05

Год: 2009

Основные научные положения, сформулированные автором на основании проведенных исследований:

Стратегия модернизации системы государственного управления призвана обеспечить более эффективное решение ключевых проблем российской экономики. Под модернизацией понимается организованный и скоординированный процесс, чьей задачей является развитие экономической структуры и политических институтов общества с целью повышения его хозяйственной конкурентоспособности в частности и социальной привлекательности в целом. Следует делать акцент на серьезном изучении политической и социальной практики. Модернизационные процессы требуют мощной мобилизации, которая редко пользуется широкой поддержкой в обществе. При этом перемены в обществе не могут быть инициированы изнутри - но такие перемены приводят в большинстве случаев к изменениям в системе управления, призванным расширить возможности правящей элиты сохранять контроль над обществом. Как следствие, они носят в большинстве случаев консервирующий, а не развивающий общество характер. В связи с этим модернизационные процессы должны быть инициированы сверху. При этом интегральным показателем успеха модернизации выступает укрепление экономического и политического влияния той или иной страны в регионе или мире, повышение социальной сплоченности внутри страны и формирование механизма самоподдерживающегося прогрессивного развития. Модернизация предполагает в первую очередь повышение эффективности. Касательно Российской Федерации предполагается за счет более экономного и эффективного использования средств, получаемых от экспорта, модернизировать национальную промышленность и создать более современную инфраструктуру. Однако следует заметить, что причиной модернизации в конечном счете выступает необходимость преодоления отставания от конкурентов в сферах экономики и управления, поэтому программа модернизации - это программа догоняющего развития. В современных условиях товары не могут быть конкурентоспособными только в собственной стране. Они или конкурентоспособны на мировом рынке, или неконкурентоспособны вообще, а степень их конкурентоспособности - это и есть мера успешности модернизационных усилий того или иного общества. В связи с этим стратегия модернизации системы государственного и муниципального управления в России требует соответствия нормам инновационного развития национальной экономики.
Согласно Концепции социально-экономического развития России на период до 2020 года основной задачей, обеспечивающей инновационный сценарий развития, является становление системы национального стратегического планирования (управления), направленного на выявление долгосрочных угроз, приоритетов развития и путей решения возникающих проблем совместными усилиями бизнеса, государства и общества. Для решения этой задачи у государства есть ограниченный набор инструментов: бюджет и налоги, денежное предложение, регулирование цен и внешнеэкономической деятельности, антимонопольная политика, госпредприятия. В связи с этим, России чтобы действительно выйти из ловушки инерционного энергосырьевого сценария на траекторию инновационного развития требуются масштабные изменения экономической политики государства и иные модели государственного управления. Следует учесть, что при выборе направлений инновационного развития необходимо руководствоваться следующими критериями:1) соответствие мировым стандартам; 2) соответствие технологическим и социальным потребностям российской и региональной экономики (повышение уровня и качества жизни населения, ресурсосбережение, экологическое оздоровление, воспроизводство основного капитала, обеспечение национальной безопасности); 3) наличие фундаментальных, изобретательских, конверсионных заделов и возможностей их реализации, освоение новых рыночных ниш; 4) социально-экономическая эффективность (с учетом фактора времени). При этом государственная политика не может привязываться к определенным теоретическим моделям, а должна основываться на здравом смысле, на анализе затрат и выгод любого решения, на основательных прогнозах, включающих фактор неопределенности. Учитывая неопределенность перспектив развития технологий и в то же время необходимость поддерживать возникающие и растущие очаги конкурентоспособности, государству следует организовать мониторинг конкурентоспособности и найти формы поддержки возникающих и растущих компаний, особенно инновационных. Сегодня для успешного технологического прорыва необходимы несколько условий: высокий уровень образованности даже работников среднего звена; качественная инфраструктура обмена информацией и технологиями между отраслями народного хозяйства; эффективная система внедрения научно-технических достижений в производственную сферу и серьезный внутренний спрос на высокотехнологичные товары.
Философия административной реформы, являющейся наряду с реформой госслужбы и бюджетной реформой ключевой составляющей модернизации российского государства, основывается на мировой практике движения за реформирование системы управления в сфере публичного, государственного управления. При этом для становления институциональной системы, соответствующей потребностям экономического роста, представляется необходимой новая роль государства. Посредством государственных механизмов самоуправляемое общество неизбежно осуществляет регулирование собственной экономической подсистемой. Форма функционирования экономики должна рассматриваться в отношении к форме политической организации общества. Наиболее адекватной рыночной форме экономической подсистемы является демократическая форма политической подсистемы социальной системы. Соответственно они оказываются взаимозависимыми, и задача демократического государства состоит во всемерной поддержке рыночных принципов функционирования экономики. Последние зиждутся на наличии малого бизнеса, поскольку монополистические тенденции находятся в явном противоречии с рыночным предпринимательством и подрывают его основу - свободную конкуренцию. Соответственно демократическое государство должно использовать рычаги управления рынком, хотя бы в интересах самосохранения, политические средства в виде принятия законов и контроля их исполнения. Между тем монополизация экономики предоставляет в руки государства мощные рычаги воздействия на хозяйственную жизнь экономическими средствами через приобретение контрольных пакетов акций крупных предприятий, влияние на рыночные цены, проведение инвестиционной и кредитной политики и т.д. Однако государственное управление обществом не может выйти за рамки тех параметров, которые заданы в целом общественным состоянием. Это относится и к наличествующим ресурсам общества (материальным и интеллектуальным), и к тем традиционным компонентам его культуры (включая мораль и религию), без воспроизводства которых общество утрачивает свою целостность. Кроме того для построения эффективной экономической системы в России необходимо создать адекватные современному уровню технологического и экономического развития институты, учитывающие исторически сложившиеся традиции и правила экономической деятельности. При этом необходимо законодательно фиксировать полезные для государства и общества сложившиеся и действующие институты, внося в них лишь необходимые коррективы и придавая им нормативную определенность. Кроме того, на данном этапе следует использовать сложившийся исторически высокий авторитет идеи государственности в российском обществе и решительно пойти на расширение и активизацию экономической деятельности государства в рамках рыночных отношений.
По мнению экспертов, реализация реформы системы государственного управления в России уже в ближайшие годы позволит не только повысить эффективность государственного управления и государственного регулирования, качество и доступность государственных услуг в целом, но и будет способствовать более интенсивному развитию позитивных экономических процессов. Основой реформы государственного управления должно стать: делегирование ответственности за принятие оперативных решений на уровень непосредственных исполнителей; ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты, конечные результаты и социальный эффект от их деятельности, а не на затраты ресурсов, необходимых для их достижения; развитие конкуренции в общественном секторе и преобразование иерархичных государственных органов исполнительной власти в общественные предприятия сферы услуг. Задачами реформирования системы государственного управления на первом этапе являются: определение роли и места различных уровней территориального управления в системе воздействия на развитие общества; распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; выявление объективных основ разграничения объектов собственности по уровням территориального управления; нахождение путей обеспечения сочетания федеральных, региональных и местных интересов, а также отраслевых и территориальных интересов в системе управления; обеспечение на практике полной самостоятельности региональных и местных органов власти и управления в решении вопросов, относящихся к их компетенции. Экономической доминантой реформ должна стать финансово-хозяйственная интеграция. Скорее всего, она будет протекать в русле укрепления и реформирования уже существующих восьми региональных ассоциаций экономического взаимодействия, в каждой из которых будут выделяться свои регионы-полюса экономического роста, к которым, в свою очередь будут тяготеть более слабые регионы. Рано или поздно развитие интеграционных процессов должно привести к пересмотру существующего государственно-территориального устройства России.
Оценка государственной управленческой деятельности производится не с позиции отраслевых интересов, а исходит из таких интегральных ориентиров как рост качества жизни, капитализация территории, конкурентоспособность, развитие человеческого потенциала и т.д. Иными словами, в качестве управленческих целей используются показатели межотраслевого характера. Необходимо ввести в систему государственного управления технологии обеспечения качества человеческого ресурса, социального капитала, воспроизводства народонаселения и другие показатели, определяющие реальный уровень современного развития. Однако следует учесть, что отдельные индексы эффективности, принятые в сегодняшней управленческой практике, строятся на разных основаниях и могут, поэтому входить в противоречие друг с другом. В связи с этим рациональные решения по направлению бюджетных и иных инвестиций требуют новых принципов стратегического планирования и, соответственно, разработки матрицы критериев оценки эффективности управления.
Фактически территориальная политика во всех ареалах мира, ставящих цели развития и роста, расслаивается на два важнейших направления работ: конкурентоспособность конкретной территории в системе глобального экономического баланса, а значит всех активов данной территории, в том числе хозяйственных инфраструктур, человеческого капитала, природных ресурсов, хозяйствующих субъектов и т.д.; повышение качества жизни, то есть перераспределение результатов капитализации на социальную структуру данного общества. Вместе с тем, качество жизни есть функциональная величина, параметры которой искусственно устанавливаются с целью мотивации населения к конкретному (социально-политическому и экономическому) образу жизни, который - с точки зрения органов управления - достижим для значительной доли населения (эта значительная доля, имеющая сходные представления об образе жизни и средства для его реализации, и называется обычно «средним классом»). С другой стороны, высокий рейтинг качества жизни есть публичное выражение одобрения действиям правительства по изменению условий и правил жизни на территории. Не случайно, поэтому в структуру рейтинга входят как объективные (например, ВВП на душу населения), так и субъективные (например, удовлетворенность системой образования или здравоохранения) показатели и критерии. Удовлетворенность всегда есть производное от желаемого и разделяемого образа жизни.
Необходимо опираться, по крайней мере, на ряд иных технологий, без быстрого развертывания которых задача повышения эффективности управления окажется невыполнимой. Во-первых, это политика управления общественными финансами - но не сводимая исключительно к практике управления бюджетным процессом[1]. Задача заключается в том, чтобы косвенным образом управлять всей совокупностью финансовых средств, которыми располагает общество на основе стратегических договоренностей со всеми «игроками» современного политического процесса. Во-вторых, это политика обеспечения роста качества человеческих ресурсов и формирования социального капитала (антропологическая политика). Осмысление традиционных статей бюджетных расходов - на здравоохранение, образование, социальную политику в логике инвестиционного процесса меняет всю систему критериев эффективности государственного управления. Исчисляемыми параметрами должны стать: уровень социальной и образовательной мобильности, трудовая миграция, транспортная связность и т.д. Речь идет не только и не столько о снижении или увеличении объема социальных обязательств, сколько о разработке новой активной социальной политики, которая способна опираться на институты партнерства гражданского общества, бизнеса и государства. В-третьих, это политика управления инновационным процессом. Сегодня именно она является единственным осмысленным и реализуемым основанием новой промышленной политики, стратегическим направлением диверсификации экономики и преодоления сырьевой зависимости. Без содействия инновационному процессу оказывается невозможным долговременный устойчивый экономический рост. Современный российский сырьевой комплекс может стать платформой для появления новых инновационных производств и конкурентоспособных территориальных кластеров (например, по модели: «добыча - машиностроение - высокие технологии») - как по уровню концентрации необходимых ресурсов, так и по классу задач, которые придется решать в 21 веке российским крупным национальным компаниям. Разработку индикаторов эффективности деятельности региональных органов власти и её отдельных подразделений целесообразно производить в рамках этих направлений, опираясь на возможности взаимодействия и реорганизации конкретных министерств и ведомств.
Процесс совершенствования механизмов исполнения полномочий региональными органами власти и оптимизации управления ресурсами должен включать следующие составляющие: переход от «текущего содержания» учреждений к финансированию оказываемых ими услуг населению; ускоренный переход к программно-целевым методам управления и ориентированным на результат технологиям бюджетирования; создание конкурентной среды на рынке оказываемых населению и финансируемых из бюджета услуг, в том числе через расширение организационно-правовых форм организаций, оказывающих эти услуги; установление постоянного и интенсивного информационного обмена между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам внедрения инновационных механизмов реализации полномочий. Ключевым пунктом является создание механизма выработки управленческого решения (уже затем реализующегося в системе мероприятий), ориентированного на результат и гарантирующего повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.
При разработке единой национальной системы показателей особое значение имеют методологические проблемы определения необходимых индикаторов и их целевых значений. Эта проблема обусловлена как незавершенностью многих социально-экономических преобразований в настоящее время, так и недостаточным развитием системы государственного статистического наблюдения, не охватывающего те социально-экономические процессы, которые напрямую связаны с деятельностью органов власти и управления. При разработке и обсуждении подходов к построению и организации функционирования подобной системы выявляются значительные проблемы организационно-технического характера, связанные с особенностями устройства системы государственной статистики и взаимодействия органов власти и управления различного уровня со статистическими органами. В частности, следует отметить, что наблюдение многих из предлагаемых индикаторов либо связано с высокими издержками, либо не может быть осуществлено силами статистических органов по объективным причинам.
Предлагается разработать унифицированную систему показателей эффективности управления на региональном и местном уровнях. Унифицированная система показателей позволит, с одной стороны, проводить сопоставление результатов деятельности региональных органов власти по единой методике, с другой - оценить динамику изменений, происходящих в каждом субъекте Российской Федерации. Важно, чтобы в этой системе были отражены следующие сферы: 1) здравоохранение; 2) образование; 3) социальная политика; 4) жилищно-коммунальное хозяйство; 5) жилищное строительство; 6) экономический рост и доходы населения; 7) качество самих бюджетных и административных процедур. Выбор именно этих сфер обусловлен тем, что расходы субъекта Российской Федерации на их финансирование составляют от 70 до 90 процентов от расходной части консолидированного бюджета региона. Основные требования к системе показателей эффективности деятельности: альтернативность способов определения значений показателей: на основе данных государственной статистики; на основе внутренней официальной отчетности самих региональных органов власти; на основе опросов граждан; на основе экспертных оценок; максимальная возможность количественной измеримости показателей; периодичность пересмотра и модернизации набора показателей с целью его адаптации к изменениям социально-экономических процессов, а также исключения возможностей недобросовестной манипуляции значениями показателей. Нормативное закрепление унифицированной системы показателей, порядка и периодичности их представления субъектами Российской Федерации, а также методики ранжирования субъектов Российской Федерации по степени эффективности регионального управления, целесообразно осуществить указами Президента Российской Федерации.
В качестве общего критерия эффективности системы государственного и муниципального управления рассматривается результативность управления (управление по результатам), которая обуславливает рост человеческого капитала, рост экономики, рост уровня и качества жизни. В качестве частных критериев предлагаются: критерий достижения планируемых общественно значимых результатов на уровне органов исполнительной власти; критерий исполнения решений органов исполнительной власти; критерий эффективного использования ресурсов органов исполнительной власти; критерий соответствия стандартам качества и доступности государственных услуг; критерий оптимизации состава функций органов исполнительной власти (отсутствие избыточных функций, избыточного государственного регулирования и дублирования); критерий оптимизации контрольных и надзорных функций; критерий эффективности системы закупок для государственных нужд, опирающейся на систему обоснования расходов на закупку расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов федерального бюджета; критерий прозрачности деятельности органов исполнительной власти (снижения уровня коррупции в исполнительных органов власти; критерий открытости (информационная открытость органов исполнительной власти и наличие обратной связи с гражданами и организациями); критерий соответствия существующего уровня информационного обеспечения органов исполнительной власти требованиям управления по результатам (наличие системы мониторинга качества и доступности государственных услуг).
Для внедрения элементов системы управления, ориентированного на конечный общественно-значимый результат, на региональном и местном уровнях предлагается решить следующие задачи: 1) Определить содержание общественно значимых результатов государственного управления на региональном уровне. Необходимо решить задачу о том, на какие конкретные результаты должно быть направлено функционирование региональных властей, а также о методах оценки и измерения степени достижения этих результатов. 2) Необходимо сформировать сквозную систему целей, которая бы охватывала все уровни управления. Несмотря на то, что построение в основе управления по результатам должны лежать глобальные цели деятельности властей, функционирование конкретных органов власти должно быть направлено на достижение конкретных результатов. 3) Внедрение методов бюджетирования по результатам, включая как бюджетирование предоставления государственных и муниципальных услуг, так и бюджетирование, связанное с функционированием государственной службы. Для обеспечения единого методологического подхода к бюджетному планированию требуется четко сформулировать сущность понятия «государственная (муниципальная) услуга», утвердить стандарты и перечень государственных (муниципальных) услуг. 4) Построение новой структуры органов власти в логике определения центров ответственности. 5) Создание системы мониторинга и контроля за реализацией и решением поставленных задач, а также системы мотивации элементов системы.
Анализ практики построения систем государственного и муниципального управления в регионах свидетельствует о существенных различиях как в организации системы управления, так и в способах реализации полномочий региональными и муниципальными властями. Наблюдаются существенные межрегиональные различия как в условиях функционирования органов власти и управления, так и в степени продвижения важнейших реформ, включая реформу системы государственного и муниципального управления. Специфика построения управленческих процессов на региональном и муниципальном уровнях, а также специфика государственных услуг, предоставляемых данными уровнями власти, иные масштабы региональных и местных властей по сравнению с федеральным уровнем, не позволяют рекомендовать регионам применять нововведения, реализуемые на уровне федеральных органов исполнительной власти, без необходимой адаптации. При этом критерии эффективности государственной политики в области развития муниципального управления и местного самоуправления должны: рассматриваться в долгосрочной перспективе; обеспечивать сравнимость уровня и образа жизни различных территориальных (региональных и муниципальных) образований (например, по скорректированным показателям человеческого развития, принятым ООН для сравнения развитости стран); определять предметность ведения местного самоуправления не только в отношении текущих, повседневных интересов местного сообщества, но и в отношении роста его человеческого потенциала (информационных, образовательных, культурных активов территории, способствующих личностному развитию человека, освоению привлекательных интеллектуальных, коммуникативных, психологических компетенций, обеспечивающих человеку уверенную встречу с будущим), а также в отношении всестороннего развития гражданского измерения жизни местных сообществ. Следует иметь в виду, что правовые основы местного самоуправления - как в традиции западного, так и российского правосознания - весьма тесно связаны с представлениями о естественных, неотчуждаемых правах человека в рамках различных традиционных институтов, рассматриваемых так же как естественные. Таковыми, в частности, являются институты семьи, институты религиозной и этнокультурной солидарности и так далее.
Необходимо разработать для органов государственной власти и органов местного самоуправления методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию на региональном и местном уровне, разработке и реализации целевых бюджетных программ и внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, методические рекомендации и систему мер по улучшению финансового положения и платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, методические рекомендации по оценке эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях), экспертизе качества оказания бюджетных услуг и созданию системы социальных стандартов государственных услуг (в рамках полномочий субъектов Российской Федерации) и муниципальных услуг. Также необходимо осуществить доработку с учетом последних тенденций в сфере межбюджетных отношений и изменения законодательства методических рекомендаций по совершенствованию системы управления региональным и муниципальным долгом и по организации и проведению бюджетных закупок. Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях. Исходя из этого, необходима разработка алгоритма формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет. Кроме того, будут разработаны единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня. Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период. Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы. В связи с этим необходимо также разработать комплекс мер по обеспечению внедрения независимой экспертизы - установить полномочия независимых экспертов, разработать требования к ним и процедуры отбора экспертов.
Механизм управления преобразованиями в области совершенствования государственного и муниципального управления, повышения эффективности оказания государственных и муниципальных услуг и расходования бюджетных средств, требует принципиально иного, более высокого уровня межведомственной координации и взаимодействия. В условиях одновременного осуществления широкого комплекса разнообразных реформ потребность в подобных механизмах резко возрастает, а потери от нескоординированности действий различных ведомств могут быть весьма существенными. Усиление межведомственной координации особенно важно в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку оно предполагает преимущественную ориентацию на цели и задачи отдельных органов исполнительной власти (органов местного самоуправления), в результате чего потребности межведомственного взаимодействия могут недооцениваться.
Другим важнейшим элементом является совершенствование системы региональной и муниципальной статистики, обеспечивающей необходимую информационную базу социально-экономических показателей различных территорий. Потребуется осуществление подготовки и переподготовки соответствующих специалистов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, издание учебных и методических пособий, создание единого банка данных о ходе муниципальной реформы, где будут консолидированы в открытом доступе необходимые вспомогательные материалы и лучшая практика управления государственными и муниципальными финансами. В ближайшие годы предстоит полностью обучить муниципальные кадры, в первую очередь работников финансовых органов, что будет осуществлено в том числе в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Необходимо разработать методические рекомендации по определению стоимости государственных и муниципальных услуг, разработке и реализации целевых бюджетных программ, разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы лиц, ответственных за проведение финансовой политики.
В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами. В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.
Реализация федеральных законов об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также организации местного самоуправления в Российской Федерации требует существенного расширения нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того, создание в России системы органов публичной власти, способной действенно и быстро решать проблемы населения диктует потребность закрепления за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах функции административного контроля за местным самоуправлением. Однако учитывая, что органы государственной власти и органы местного самоуправления согласно конституционным установлениям не находятся в отношениях субординации, такой контроль может устанавливаться только в определенных узких пределах, в частности, за осуществлением переданных органам местного самоуправления полномочий федеральных органов государственной власти, за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено фактическим построением в России дуалистической модели местного самоуправления, характеризующейся тем, что оно, с одной стороны, в строго определенных вопросах является самостоятельным (когда оно решает вопросы местного значения), а с другой стороны, является частью системы государственной власти (когда речь идет о реализации государственных задач). При этом органы власти на местах должны чувствовать себя уверенно, принимая самостоятельные решения, касающиеся развития своих территорий и улучшения жизни людей. На уровне муниципалитетов необходимы новые подходы к оживлению хозяйственной жизни и поддержанию деловой инициативы. Усилия муниципальных образований должны быть сконцентрированы на развитии собственной экономики, создании новых рабочих мест, наращивании доходной базы местных бюджетов, развитии жилищно-коммунальной и транспортной инфраструктуры.
Взаимодействие государства и гражданского общества являются наиболее серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном, так и на местном уровнях. Гражданское общество представляет собой огромную саморазвивающуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах могут быть представлены значительным ансамблем самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, и каждое со своими интересами. К сожалению, современные исследования гражданского общества и его местных сообществ, все еще не образуют целостной прочной теоретической концепции. Поэтому перед нами стоит задача рассчитать устойчивые и качественные модели муниципального управления как формы осуществления и развития народовластия. Условия же, в которых создавалось местное самоуправление и в которых его органы реализуют свои полномочия, ставит проблему естественного соотнесения муниципальных управленческих моделей с моделями государственного управления, включающими создание конкурентной среды на рынке оказываемых населению и финансируемых из бюджета услуг, в том числе через расширение организационно-правовых форм организаций, оказывающих эти услуги. Выявить элементы эффективного управления на местах в их совокупности и во взаимодействии означает исследовать основные методологические, теоретические и организационные аспекты процесса обеспечения всей полноты и качества, предоставляемых населению услуг, в контексте осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления. Выявить же элементы оптимизации государственного участия в реализации органами местного самоуправления своих полномочий означает исследовать методологические, теоретические и организационные аспекты снятия возможных рисков (политические кризисы, социально-экономическая нестабильность, экологические катастрофы) в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения в контексте реализации органами государственной власти экономической и социальной политики, политики безопасности. В такой структуре целеполагания гипотетически присутствует возможность актуализации процессуальной стороны находящихся в распоряжении органов местного самоуправления полномочий, а также конституционно-правовых норм государственного контроля и регулирования.
При формировании системы показателей, отражающих результативность деятельности региональных администраций, можно выделить три группы этих показателей: показатели эффективности, показатели конечного результата и показатели использования ресурсов. Следование стандартам ISO 9001:2000 предполагает наличие четких социально-экономических целей и долгосрочной стратегии развития территорий, а также оптимальной организационно-структурной модели органов местного самоуправления, способствующей их эффективной реализации. Считается, что разработка и внедрение норм международных стандартов качества в соответствии с ISO 9001:2000 в работу органов местного самоуправления даст возможность: закрепить и продемонстрировать на практике «клиентоориентированный подход», что позволит улучшить качество предоставляемых услуг и повысить доверие населения к органам власти; предоставить на международном, республиканском и региональном уровне гарантии компетентности органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения муниципального образования, что послужит основанием для бюджетного финансирования социальных и экономических программ, а также привлечения отечественных и зарубежных инвесторов; выделить ключевые показатели деятельности и овладеть современными управленческими методами и технологиями, позволяющими осуществлять управление на уровне местного самоуправления с максимальной степенью прозрачности и эффективности; производить периодическую оценку деятельности органов местного самоуправления, исходя из профессионального заключения независимых специализированных организаций.
Развитие аутсорсинга, при котором определенные виды деятельности закупаются органами государственной власти (органами местного самоуправления) у сторонних организаций по договорам, заключенным по результатам конкурсов, позволяет повысить качество административно-управленческих процессов, сократить расходы на их выполнение, уменьшить административно-управленческий аппарат и т.п. По договорам аутсорсинга могут быть переданы функции по обслуживанию административных зданий и сооружений органов государственной власти и местного самоуправления; обеспечению органов власти программным обеспечением, обслуживанию локальных компьютерных сетей, разработке и поддержке интернет-порталов, осуществлению финансового учета, подбору персонала и т.п. Внедрению аутсорсинга должны предшествовать изучение рынка предоставления соответствующей услуги (выполнения соответствующей функции) и оценка возможной экономии от перехода к привлечению внешних подрядчиков для ее реализации. Основанием для перехода на аутсорсинг может быть также необходимость высвобождения квалифицированных кадров от выполнения дополнительных функций, которые не позволяют им максимально эффективно использовать свою квалификацию. В любом случае, эффективность использования бюджетных средств и качество предоставления услуг в условиях аутсорсинга должны быть предметом постоянного мониторинга и оценки.
Формирование профессионально подготовленного и динамично развивающегося аппарата является одним из главных факторов укрепления государственности, действенным инструментом эффективной реализации задач и функций органов власти и управления. Управление персоналом в этих условиях является не самоцелью, а средством повышения уровня организации и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Результатом эффективного управления персоналом будет формирование личности специалиста, обладающего высокой квалификацией, устойчивыми морально-этическими и нравственными качествами, ответственностью, что позволит аппарату стать высокоорганизованным и дееспособным единым организмом, состоящим на службе гражданам России. Критерием эффективности подготовленности специалистов в сфере государственного и муниципального управления по управлению социально-экономическими процессами является их умение обеспечивать максимум соответствия личного, корпоративного, местного, регионального и общефедерального интересов на основе принципа государственности и социального партнерства бизнеса, населения и власти, что практически возможно только при условии построения математической модели (оптимизационной, имитационной или когнитивной) для решения соответствующей управленческой задачи и проведения по ней вариантных расчетов применительно к реальной ситуации по месту работы.
Смена функциональной направленности служб кадрового обеспечения органов исполнительной власти должна быть ориентирована на изменение самого основания современного внутриорганизационного управления, которое согласно современным управленческим тенденциям имеет социальную направленность и характеризуется таким понятием как «управление человеческими ресурсами». Это существенно расширяет полномочия кадровых служб и ориентирует их прежде всего на новое отношение к формированию персонала, которое заключается в инвестициях в своих сотрудников. К новым специфическим направлениям деятельности кадровых служб можно отнести следующие: совершенствование системы оценки деятельности и аттестации кадров (это связано с необходимостью постоянного мониторинга управленческих взаимодействий с целью диагностики изменения социального климата и коррекции управления, что обусловлено спецификой феномена лидерства - категории, подверженной влиянию многих факторов, которые по своему приоритету воздействия различаются у субъекта и объекта управления); действия по достижению оптимального соотношения между организационной структурой и структурой трудового потенциала (речь идет о качестве структур и необходимости их формирования в соответствии с личностными показателями участников управленческого процесса (пола, возраста, стажа, образования и т. д.), которые оказывают влияние на лидерство); совокупность мер по выявлению и обеспечению реализации желаний, потребностей и интересов сотрудников органов исполнительной власти (это связано со спецификой самих отношений власти и подчинения, функциональность которых определяется уровнем удовлетворения потребностей взаимодействующих в управлении субъектов. Именно этот критерий послужил основой для изучения лидерства в органах исполнительной власти, и целесообразность его применения подтверждается полученными статистически значимыми данными для изучения лидерства).
В качестве основных положений, определяющих концептуальные основы развития лидерства в органах исполнительной власти, можно выделить: образовательную составляющую, регламентируемую различными процедурами, направленными на изменение форм обучения в рамках применения современных методов активного влияния на личность обучающихся с целью подготовки последних к практической управленческой деятельности (причем в качестве объектов обучения должны выступать как руководители, так и подчиненные); трансформацию деятельности кадровых служб, направленную на активное их включение в формирующую деятельность по повышению качества управленческих взаимодействий субъекта и объекта управления.

Список опубликованных работ

Монографии, брошюры, препринты, учебники и учебные пособия:

1. Артамонов А.Д. Государственное регулирование инновационных процессов в стратегии социально-экономического развития России: Препринт. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. – 1,0 п.л.

2. Артамонов А.Д., Ловецкий Г.И. Технические университеты в информационном обществе: Монография. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2004. – 15,6 п.л. (вклад автора – 7,8 п.л.)

3. Артамонов А.Д. Инновационная политика в России: механизм реализации: Монография. – СПб.: Изд-во ООО «Валерии СПД», 2005. – 24,7 п.л.

4. Артамонов А.Д., Бетин О.И., Богданов И.Я., Гордеев А.В., Мерзлов А.В., Сергеев И.И. Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века: Монография. – Тамбов: Изд-во ООО «Издательство Юлис», 2005. – 24,7 п.л. (вклад автора – 4,2 п.л.)

5. Артамонов А.Д. Методологические основы государственного и муниципального управления в России: Монография. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008. – 10,0 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России:

6. Артамонов А.Д. Совершенствование системы государственного управления в России путем разграничения полномочий между уровнями власти // Российское предпринимательство. – 2008. - №4. – 0,5 п.л.

7. Артамонов А.Д. Институциональные формы государственного регулирования экономики // Российское предпринимательство. – 2008. - №5. -0,5 п.л.

8. Артамонов А.Д. Еще раз о российском федерализме // Российское предпринимательство. – 2008. - №6. - 0,5 п.л.

9. Артамонов А.Д. Экономические критерии местного самоуправления в России // Российское предпринимательство. – 2008. - №7. - 0,5 п.л.

10. Артамонов А.Д. Особенности российского федерализма в системе государственного управления // Российское предпринимательство. – 2008. - №8. - 0,5 п.л.

11. Артамонов А.Д. Концептуальные подходы к определению эффективности деятельности органов государственной власти // Российское предпринимательство. – 2008. - №9. - 0,5 п.л.

12. Артамонов А.Д. Анализ и оценка качественных ориентиров государственного управления // Российское предпринимательство. – 2008. - №10. - 0,5 п.л.

Статьи в профессиональных журналах и научных сборниках:

13. Артамонов А.Д. Телевизионная карта России: Калужская область // Телефорум. – 2001. - №5. – 0,2 п.л.

14. Артамонов А.Д. Праздник конкретных дел // Бизнес и власть. – 2002. – №3. – 0,2 п.л.

15. Артамонов А.Д. Стремление к интеграции // Партнер – Регион. – 2002. – №1. – 0,2 п.л.

16. Артамонов А.Д. Социально-экономическая политика Калужской области // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. – 2002. - №2. – 0,2 п.л.

17. Артамонов А.Д. Инвестиции – основа экономического роста // Российская торговля. – 2002. - №3. – 0,2 п.л.

18. Артамонов А.Д. Период выживания закончился // Центральная Россия. – 2002. - №5. – 0,2 п.л.

19. Артамонов А.Д. Калужская область: системный подход к решению проблем развития промышленного потенциала // Промышленный вестник. – 2002. – № 10. – 1,4 п.л.

20. Артамонов А.Д. О бюджете в режиме реального времени // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. – 2002. - №12. –0,1 п.л.

21. Артамонов А.Д. Инвестиции – главный фактор роста // Кремлевское время. – 2002. – №20. – 0,1 п.л.

22. Артамонов А.Д. Интервью об адресной поддержке граждан и эффективно работающих предприятий // Человек и труд. – 2002. – №12. – 0,4 п.л.

23. Артамонов А.Д. Город Обнинск Калужской области как наукоград Российской Федерации // Российская образовательная система: мониторинг, прогнозирование, управление. – СПб.: Изд-во ВАЛЕРИ СПД, 2003. – 0,5 п.л.

24. Артамонов А.Д. Основные экономические и социальные показатели Калужской области // Российская образовательная система: мониторинг, прогнозирование, управление. – СПб.: Изд-во ВАЛЕРИ СПД, 2003. – 0,5 п.л.

25. Артамонов А.Д. Инвестиционный потенциал Калужского региона // The Russia Journal. – 2004. - №10. – 0,3 п.л.

26. Артамонов А.Д. Калужская область – развивающийся регион Центральной России. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2004. – 1,0 п.л.

27. Артамонов А.Д. Экономика Калужской области: состояние, проблемы, перспективы. – Калуга: Издательство Н.Ф. Бочкаревой, 2004. – 6,0 п.л.

28.Артамонов А.Д. Экономическая социология // Философско-терминологический словарь. – Калуга: Издательско-педагогический центр «Гриф», 2004. – 1,0 п.л.

29. Артамонов А.Д. Технические университеты и инновационное развитие региональной экономики // Технические университеты в информационном обществе: опыт трансформации и оценка ожиданий. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2004. – 2,0 п.л.

30. Артамонов А.Д. Самодостаточность как принцип // Эксперт. – 2004. - №4. – 0,3 п.л.

31. Артамонов А.Д. Калужская область: здесь инвестициям комфортно! // Строительство. – 2005. - №1-2. – 0,2 п.л.

32. Артамонов А.Д. Стратегические задачи развития газоснабжения и газификации Калужской области // Газовый бизнес. – 2005. – №5. – 0,3 п.л.

33. Артамонов А.Д. Не политик, а управляющий // Эксперт. – 2005. - №11. – 0,2 п.л.

34. Артамонов А.Д. Необходим переход к инновационному этапу развития // Вестник Санкт-Петербургского Экономического форума. – 2006. - №2. – 0,3 п.л.

35. Артамонов А.Д. Стратегия развития наукограда в процессе реализации инновационной политики России (методологические и нормативно-правовые основы развития наукограда в условиях рыночной экономики) // Мир человека. Гуманитарно-экономический междисциплинарный журнал СПбГУСЭ. – 2007. - №2. – 0,8 п.л.

36. Артамонов А.Д., Золотарев М.В. «Государственное предпринимательство» как институт устойчивого экономического роста // Мир человека. Гуманитарно-экономический междисциплинарный журнал СПбГУСЭ. – 2008. - №3. - 0,6 п.л. (вклад автора – 0,3 п.л.).