- В начале XIX века правовой статус губернатора оставался нечетким, так как он создавался из политических решений, принятых в разных условиях и на широком временном протяжении (Наказы 1728 года, 1764 года и Учреждение о губерниях 1775 года). Кроме того, министерская реформа (1802 - 1811 гг.) превратила былого «хозяина губернии» в чиновника Министерства внутренних дел. Находясь официально в подчинении Сената и подвергаясь сенатским проверкам, губернаторы были поставлены под контроль сразу нескольких министерств. Таким образом, в период адаптации на русской почве заимствованного из западных реалий министерского управления институт губернаторства функционировал в условиях недооформленной исполнительной вертикали власти.
- В начале XIX столетия письменные жалобы верховной власти от населения перестали быть простым уведомлением государственных органов. Они стали своеобразной формой участия обывателей в управлении империей. Данная практика общения власти с подданными стала результатом наделения Сената функциями административной юстиции. На жизни губерний это отразилось в реакции официального Петербурга на получаемые жалобы в виде сенаторских ревизий, которые надолго парализовывали деятельность губернского правления и довольно часто оканчивались увольнением главы губернии.
- Материалы этих ревизий свидетельствуют о том, что политическое пространство империи было буквально пронизано диалогами властей разного уровня. Участие в разборе конфликтов губернаторов с местным дворянством довольного большого числа официальных лиц и ведомств должно было создавать у обывателей эффект всевидящей и карающей несправедливость власти. В реальности же такая управленческая практика привела к ослаблению представительства коронной власти в регионах.
- Возникшее на этой почве двоевластие между губернаторами и предводителями дворянства поддерживало многолетние противоборства губернской администрации и представителей разных социальных групп, вовлеченных в борьбу за репутации и интересы. В Казани всё это привело к административному кризису, который сопровождался частой сменой гражданских губернаторов и падением престижа этой должности.
- В этой связи попытки Александра I ввести во «внутренних губерниях» генерал-губернаторскую модель управления, а также учреждение института военных губернаторов при Николае I могут быть рассмотрены как компенсаторные усилия. Очевидные сбои в министерском механизме государственного управления подвигали верховную власть к ремиссии авторитарных форм местного управления, к замене публичных разбирательств практикой тайных жандармских наблюдений.
- «Наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 года зафиксировал правовыми средствами сложившийся в административной практике порядок, сделав правителя губернии «главным блюстителем политических интересов государства и решителем самых мелких вопросов местного благоустройства». Однако провозглашенные в «Наказе» полномочия не были обеспечены реальными возможностями. Безмерная широта должностных обязанностей свидетельствует об институциональной аморфности системы губернского управления. Она возникла в условиях острого дефицита профессиональных управленцев и неразвитости гражданского самоуправления.
- Судя по законодательным актам и распорядительным документам первой половины XIX века, объединенные усилия нескольких поколений российских губернаторов привели к существенному изменению имперской региональной политики. Верховная власть повернулась от стремления к унификации регионов, игнорирования их специфик (александровская эпоха) к признанию и изучению их особенностей (николаевское царствование). Во второй четверти XIX века император предпочитал видеть на губернаторском посту человека, знающего вверенный ему край и умеющего использовать это знание для управления им в интересах империи.
Губернатор и его губерния
- Правители губернии, присланные в Казань из Петербурга, как правило, вызывали у местной дворянской верхушки реакцию отторжения. Автоматизм такого стойкого неприятия указывает на наличие в российской административной культуре первой четверти XIX века серьезного дефекта. И это было то, с чем верховная власть не могла справиться посредством законодательства и институциональных реформ. Разрешение конфликта между политическими и локальными элитами произошло в правление Николая I посредством признания правительством и учета норм обычного права. Идеология «особого пути» позволила верховной власти интегрировать в рационалистическую (западную) систему управления нормы традиционных отношений (в том числе местные клановые связи).
- В идеале верховная власть желала, чтобы направленный в столицу губернии сановник не был подчинен местным элитам и зависел только от правительства. Однако выделенные на его содержание средства не обеспечивали такой независимости и статусного поведения. Зазор между декларацией и реальностью интерпретировался начальниками губерний как недостаточное внимание правительства к данному региону. В таких обстоятельствах отдельные кандидаты сразу отказывались от почетного, но весьма невыгодного назначения, а были и те, кто компенсировал правительственное невнимание местными выгодами.
- В условиях весьма протяженного имперского пространства его государственное единство поддерживалось не только административной сетью, но и расставленными по нему символическими знаками. Выдержанная в едином архитектурном стиле символика присутственных мест создавала у современников ощущение общности имперской территории и эффект повсеместного присутствия верховной власти. В этой связи губернаторский дом относился не к частной сфере, а был знаком представительства его обитателей. Вплоть до 1830-х годов дома казанских гражданских губернаторов располагались хоть и в центральной части города, но среди прочих домов местного дворянства. В 1840-е же годы новый респектабельный губернаторский дворец был отстроен на территории Кремля.
- В александровское правление административная инициатива считалась обязанностью главы губернии. Администраторы этого времени не боялись брать на себя ответственность и принимать нетривиальные решения. Казанские губернаторы той поры ощущали себя представителями просвещенной власти, покровителями учебных заведений и городских обывателей. Перед лицом верховной власти они выступали защитниками интересов губернии, а перед лицом влиятельных местных дворян - защитниками интересов монархии. Такой дуализм побуждал их регулярно сообщать в Петербург информацию о местных условиях жизни и делать предложения по ее улучшению.
- В николаевское время губернатор обрел более стабильное положение, но стал ощущать себя профессиональным функционером. Унифицированная министерская вертикаль лишила его права на стратегическое видение. В этой ситуации основным каналом губернаторского влияния на государственную политику в регионе оставались ежегодные отчеты. В них начальники губернии вписывали не только ответы на интересующие МВД вопросы и заполняли статистические таблицы, но и давали обоснование местных нужд. Эти данные позволяли губернаторам обращаться в правительство с различного рода ходатайствами, ссылаясь на объективные потребности региона.
- Анализ письменных стратегий управления позволяет заключить: в первой четверти XIX века эффективность службы губернатора определялась по количеству решенных его правлением «бумажных дел». С 1840-х годов она стала оцениваться по экономическим показателям развития губернии.
- Содержание исходящих бумаг из казанской губернской канцелярии подводит к пониманию, что реальная власть губернатора сосредотачивалась в хозяйственно-полицейской сфере. Приоритетными направлениями его служебной деятельности являлись охранение спокойствия, пожарное и санитарное благоустройство губернской столицы и уездных городов.
- Многолетний опыт российских губернаторов в лоббировании региональных интересов создали им представительскую репутацию. Этот политический потенциал был успешно использован правительством Александра II при подготовке и проведении отмены крепостного права. Тогда казанские губернаторы сыграли важную роль в налаживании позитивного диалога верховной власти и местного дворянства.
1. Неформальные практики властвования в Казанской губернии (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева, М. Х. Гизатуллин, К. А. Ильина. – Казань: Рутен, 2006. – 228 с.
2. Казанские губернаторы в диалогах властей (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева. – Казань: ИПЦ «Экспресс-формат», 2008. – 228 с.
II. Публикации в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
3. Механизм назначения губернаторов в России в первой половине XIX века / А. Н. Бикташева // Отечественная история. – 2006. – № 6. – С. 31–41.
4. Надзор над губернаторами в России в первой половине XIX века / А. Н. Бикташева // Вопросы истории. – 2007. – № 9. – С. 97–105.
5. Надзор и наказания губернаторов (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Сер. История. Политология. Экономика. – 2007. – Вып. 2. – № 3 (34). – С. 103–109.
6. Жизнь в эпоху перемен: казанский губернатор и «великие реформы» / А. Н. Бикташева // Человек. – 2008. – № 4. – С. 127–137.
7. Казанские губернаторы в донесениях жандармских штаб-офицеров 1826–1832 гг. / А. Н. Бикташева // Ученые записки Казанского государственного университета. Сер. Гуманитарные науки. – 2008. – Т. 150, кн. 1. – С. 83–91.
8. Источники материального обеспечения российских губернаторов первой половины XIX века / А. Н. Бикташева, А. А. Гасимова // Ученые записки Казанского государственного университета. Сер. Гуманитарные науки. – 2009. – Т. 151, кн. 2, ч. 2. – С. 19–27.
9. Критерии отбора российских губернаторов: опыт Казанской губернии / А. Н. Бикташева // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Сер. История. Политология. Экономика. Информатика. – 2009. – Вып. 10. – С. 107–113.
10. Губернаторы и дворянство Казанской губернии: уроки конфликтов (первая четверть XIX века) / А. Н. Бикташева // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. – 2009. – Т. 11, № 2 (28). – С. 55–59.
11. Должностные полномочия губернатора: бюрократическая реальность (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева // Ученые записки Казанского государственного университета. Сер. Гуманитарные науки. – 2010. – Т. 152, кн. 3, ч. 2. – С. 19–24.
12. Правовое положение губернатора в период становления министерского управления в Российской империи / А. Н. Бикташева // Вестник экономики, права и социологии. – 2011. – № 1. – С. 95–99.
III. Публикации в других научных изданиях
13. Казанские губернаторы в период формирования Министерства внутренних дел (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева, М. Ю. Гребенкин // Проблемы законности и правопорядка в российском обществе: сб. науч. трудов / Казан. юрид. ин-т МВД России. – Казань:, 2001. – С. 185–192.
14. Первые документы о деятельности Министерства внутренних дел в Казанской губернии (начало XIX века) / А. Н. Бикташева, М. Ю. Гребенкин // Научные труды Казанского юридического института МВД России. – 2002. – Вып. 2. – С. 376–382.
15. Деятельность губернатора Б. А. Мансурова по благоустройству Казани в начале XIX века / А. Н. Бикташева // Казанский посад в прошлом и настоящем: сб. статей и сообщений науч.-практ. конф., 21 мая 2002 г. – Казань, 2002. – С. 25–29.
16. Штрихи повседневности губернатора / А. Н. Бикташева // Повседневность российской провинции: история, язык и пространство: Материалы 3-й Всерос. летней школы «Провинциальная культура России: подходы и методы изучения истории повседневности», Казань, июнь – июль, 2002 г. – Казань, 2002. – С. 144–153.
17. «Казанский инцидент» 1801 г. и отмена пыток в России / А. Н. Бикташева // Научные труды Казанского юридического института МВД России. – 2003. – Вып.3. – С. 377–385.
18. «Казанский инцидент» губернатора Пущина / А. Н. Бикташева // Уроки Вульфсона. – Казань, 2003. – С. 236–246.
19. Казанская полиция в системе губернской администрации / М. Ю. Гребенкин, А. Н. Бикташева. – Казань: КЮИ МВД России, 2004. – 59 с.
20. Казанские губернаторы в материалах сенаторских ревизий первой половины XIX века / А. Н. Бикташева // Проблемы истории Казани: современный взгляд: сб. статей. – Казань, 2004. – С. 264–269.
21. Институт губернаторства в XVIII веке / А. Н. Бикташева // История и историки в Казанском университете: к 125-летию Общества археологии, истории и этнографии при Казанском университете: сб. науч. статей и сообщений. – Казань, 2005. – С. 254–261.
22. Дело губернатора И. А. Толстого: архивное расследование / А. Н. Бикташева // Гасырлар авазы = Эхо веков. – 2006. – № 1. – С. 101–112.
23. Казанский губернатор и Дворянское собрание: конфликты и ресурсы власти (первая половина XIX в.) / А. Н. Бикташева // Вестник Черниговского гос. пед. ун-та. – 2006. – Вып. 33. – С. 81–87.
24. L’etat c’est nous? Местное гражданство, имперское подданство и ревизия государственных учреждений в Казанской губернии (1819–1820 гг.) / А. Н. Бикташева // Ab Imperio. – Казань, 2006. – № 4. – C. 137–186.
25. Практика введение генерал-губернаторства в Поволжье (20-е годы XIX века) / А. Н. Бикташева // Имперские и национальные модели управления: российский и европейский опыт: материалы Междунар. науч. конф., Казань, 11–13 мая 2006 г. – М., 2007. – С. 78–82.
26. Институциональные нормы губернаторства в России первой половины XIX в. / А. Н. Бикташева // Государственная и муниципальная служба: история и современность (проблемы кадровой политики): материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной 10-летию Академии гос. и муницип. управления при Президенте РТ, 14 дек. 2006 г.– Казань, 2007. – Ч. 1. – С. 67–74.
27. Механизм назначения и критерии отбора российских губернаторов (первая половина XIX в.) / А. Н. Бикташева // Бюрократия и бюрократы в России в XIX и ХХ веках: общее и особенное: материалы XII Всерос. науч.-теорет. конф., Москва, РУДН, 29–30 мая 2008 г. – М., 2008. – С. 73–81.
28. Проблемы образования в отчетах казанских губернаторов (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева // Образование и просвещение в губернской Казани: сб. статей. – Казань, 2008. – Вып. 1. – С. 17–21.
29. Губернатор как жертва конфронтации коронной власти, губернского дворянства и «локального» общества (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева // Верховная власть, элита и общество в России XIV – первой половины XIX века. Российская монархия в контексте европейских и азиатских монархий и империй: тез. докладов междунар. конф. – М., 2009. – С. 22–25.
30. «Социальный капитал» казанских губернаторов (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева // Вестник Омского университета. – 2009. – № 3. – С. 110–115.
31. Влияние локальных политических практик на выработку модели губернского управления (первая половина XIX века) / А. Н. Бикташева // Первые Кремлевские чтения: материалы всерос. науч.-практ. конф. «Региональные аспекты губернских реформ XVIII–XIX веков в России». – Казань, 2010. – С. 35–40.
32. Неофициальные доходы российских губернаторов (по материалам первой половины XIX века) / А. Н. Бикташева // Российская империя в исторической ретроспективе: сб. науч. трудов V Междунар. науч. конф. – Белгород; Чернигов, 2010. – С. 7–10.
33. Конкретно-историческая динамика критериев оценки качества местного управления в XIX веке / А. Н. Бикташева // Местное управление в пореформенной России: механизмы власти и их эффективность: сводные материалы заочной дискуссии. – Екатеринбург; Ижевск, 2010. – С. 69–72.