Бондарев Сергей Владимирович

1. Местная власть - это многоуровневая и полисубъектная институционально-правовая форма выражения воли и интересов общегосударственных, региональных и муниципальных публичных коллективов, реализующаяся на провинциальном уровне в рамках действия федерального и регионального законодательства, а также муниципальных нормативно-правовых актов, обусловленная особым типом политических и социокультурных связей, спецификой развития конкретного национального государства. В муниципальных образованиях местная власть организационно представлена: а) муниципальными структурами; б) территориальными «делегатурами» федеральной государственной власти (исполнительной, судебной, контрольной, правоохранительными органами); в) депутатами региональных легислатур, представляющих интересы местных сообществ.
2. Особенности политико-правовой трансформации институтов местного самоуправления, федеральных и региональных институтов публичной власти предполагают комплексный и системный анализ местной власти, в рамках которого она представляет собой единство нескольких сторон: а) институционально-организационной как совокупности различных организаций, учреждений, структур, осуществляющих власть, управление и самоуправление; б) коммуникационно-институциональной как выстроенной в соответствии с законодательством системы отношений между разноуровневыми субъектами местной власти; в) регулятивной, объединяющей федеральное и региональное законодательство, нормативно-правовые акты местного самоуправления, способы регуляции властных отношений на местном уровне, а также существующие и действующие в качестве субсидиарных регуляторов общественных отношений национальные обычаи, традиции и ритуалы; г) социально-экономической, определяющей характерный для того или иного государства порядок разграничения муниципальной, региональной и федеральной собственности, сбора налогов и распределения собранных средств; д) ценностно-идеологической, в рамках которой выявляется и рассматривается специфика местной (провинциальной) правовой и политической культуры, выделяются мировоззренческие доминанты.
3. К основным функциям российской местной власти следует отнести: а) управленческую; б) регулятивную; в) социопримирительную, направленную на предупреждение и разрешение конфликтов (межэтнических и др.) на соответствующей территории; г) социальную (проведение эффективной социальной правовой политики исходя из социально-экономического потенциала конкретного региона); д) охранительную, включающую в себя обеспечение режима законности и правового порядка на территории муниципального образования, антиэкстремистскую деятельность; е) хозяйственно-организаторскую (обеспечение экономического развития муниципального образования, занятости населения и т.д.); ж) идеологическую (формирование высокого уровня правового сознания населения и местной правовой культуры).
4. В истории российской государственности эволюция местной власти представляет собой последовательную смену ее различных институциональных форм, особенности которых связаны с изменением формата осуществления публичной власти, конфигурации ее институтов в национальном политико-правовом пространстве. К основным этапам трансформации институтов местной власти, эволюции ее типов следует отнести: сословно-земский, включающий институты местной власти Древнерусского государства и Московского царства; имперско-земский (от формирования в начале XVIII в. провинций как административных единиц до политико-правовой институционализации либеральной модели земской системы управления во второй половине XIX в., что стало важным этапом развития русской провинциальной политико-правовой культуры); советский (местные советы как форма осуществления государственной власти и представления интересов местного населения); муниципальный, основанный на англо-американской модели формирования и функционирования институтов местного самоуправления в современной России. Критериями такой типологизации являются: время возникновения, характер генезиса в национальном политико-правовом пространстве, институциональные субъекты местной власти и получившие соответствующее законодательное оформление способы их взаимодействия между собой и центральными органами публичной власти. В сравнении этих периодов не следует опираться на традиционную для марксистского подхода «прогрессистскую» доктрину, в соответствии с которой каждый последующий этап во всех отношениях более совершенен, чем предыдущий, однако необходимо учитывать принципы понимающего правоведения (поливариантность, альтернативность и др.) и метод институционально-культурного измерения.
5. Общинное самоуправление представляет собой объективно возникший институт, отразивший особенности мононормативного регулирования общественных отношений, объединяющий в единую систему юридические, религиозно-догматические, обычно-домоустроительные и иные социальные нормы, а также свойственную российской государственности коммунитарно-этатистскую модель местной власти и свойственную ей конфигурацию институтов. Данная форма институционализации местной власти в первую очередь обеспечивала выполнение важных неполитических функций (производственного коллектива, соседской и конфессиональной общности, административной единицы и др.) и устойчивое функционирование системы разрешения правовых и иных конфликтов в рамках традиционной социальной парадигмы. Особую роль общинное самоуправление (общинная власть) играло в сфере регулирования земельной собственности, распределения земельных паев между членами общины, наделения их правом владения и пользования. Получившее правовую институционализацию «владение землею миром» стало важной юридической и социально-экономической основой развития институтов местной власти в доимперский и имперский периоды развития российской государственности.
6. Формирование институтов местной власти связано с генезисом, становлением и деятельностью земских учреждений, во многом определяющих институциональный профиль российской публичной власти, специфику национальной государственности. Все земские реформы являются индикатором направленности и содержания институциональных реформ в государственно-правовой сфере, так или иначе сопряжены с имевшими место в результате их проведения политическими и социально-экономическими издержками, различного рода дисфункциями национальной правовой системы, что, в свою очередь, стало причиной деформаций земских учреждений, а также определило их специфику, отразившуюся в следующих моментах: а) земские реформы всегда проводились в целях укрепления центральной власти, ее авторитета на местах, достижения эффективности и согласованности функционирования институтов местного управления, являющихся проводником политико-правовых и социально-экономических идей монарха; б) земские институциональные реформы в московский и отчасти в имперский периоды носили генетический характер, т.е. учитывали соборно-общинный тип социальных связей, жизненный уклад русской провинции и существующие способы политико-правового регулирования общественных отношений, механизм взаимодействия центра и «мест»; в) возникающие земские учреждения далеко не всегда были способны осуществлять эффективное управление в различных регионах страны, их представители часто допускали разного рода злоупотребления своими полномочиями, вместо модернизации местного производства и укрепления социальной сферы стремились влиять на государственную политику, чем нарушали баланс институтов публичной власти и управления; г) на рубеже XIX и ХХ вв. не было создано оптимальной инфраструктуры местной власти и адекватного национальным интересам законодательства в этой сфере.
7. Советская модель местной власти - закономерный этап ее эволюции, на котором произошла трансформация институтов и форм осуществления публичной власти в национальном политико-правовом пространстве. Создание системы местных Советов, функционирующих в социалистическом государственно-правовом поле на основе принципов государственной регламентации и централизма, стало ответом на кризис земской модели, которая в последние годы своего существования приобретала «административный вектор» (проекты разных земских контрреформ). Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства, а также необходимости укрепления единства институтов государственной власти, их эффективного иерархического функционирования.
8. Эволюция институтов местной власти в западной политико-правовой традиции связана с многообразием предпосылок, к основным из которых относят: развитие городского права, легализующего интересы населения западноевропейских городов, системы представительного правления, относительную стабильность в межсословных отношениях и др.; укрепление материально-экономической базы городов и пригородных сельских общин; возникновение первых европейских конституций, направленных на ограничение или упразднение абсолютных монархий; формирование структур гражданского общества и демократизация политического режима; генезис и становление институтов гильдейского и торгового права, формирование и усиление авторитета демократических доктрин. Именно городское самоуправление стало одним из важнейших первоисточников западного права. К основным модификациям местной власти в западном государственно-правовом пространстве в настоящее время относятся: англосаксонская (насчитывающая более пяти институционально-организационных форм); европейская континентальная (романо-германская, «административно-муниципальная»); иберийская (местный исполнительный орган является представителем государственной власти в конкретной административной единице при отсутствии назначаемых из центра должностных лиц).
9. В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют романо-германской версии организации и функционирования местной власти. С позиций системного подхода и в плане преодоления имеющих место противоречий, связанных с наличием двух форм публичной власти (государственной и муниципальной), следует, во-первых, отказаться от реализации различных этатистских доктрин, авторы которых считают возможным отождествление общегосударственных и местных интересов и, соответственно, слияние институтов государственной и муниципальной власти; во-вторых, закрепить на законодательном уровне коммунитарно-контрактуалистскую модель интеграции государственных (исполнительной, контрольной и правоохранительной) и муниципальных структур, в рамках которой возможен рациональный баланс между ними, позволяющий обеспечить сохранение единого властного пространства, достаточный уровень управленческой компетентности и эффективности, а также максимально приближенные к гражданину властные институты.
10. Органы исполнительной (государственной) власти, институты контрольной власти и правоохранительные структуры в муниципальных образованиях должны быть включены в систему местной власти, реализующей единство интересов и целей разных территориальных публичных коллективов (общегосударственного, регионального и муниципального) через институт «делегатуры» федеральных министерств (управлениями, отделами, отделениями), а также деятельность прокуратур и федеральных судов. Местная власть, таким образом, содержит управленческие и самоуправленческие начала, причем развитие последних сопряжено с высоким уровнем правового и политического сознания местного сообщества как одного из институциональных субъектов местной власти, формирование которого крайне затруднено в постсоветской России. В свою очередь эффективность функционирования системы местной власти зависит от степени легитимности государственной власти, выраженной в уровне доверия местных публичных коллективов ее структурам. Категория местной власти нуждается в конституционном и последующем законодательном закреплении, нормативном определении места и роли ее институтов в системе публичной власти.
11. В рамках правовой политики обеспечения национальной безопасности, признавая ее целостный характер, полисубъектный состав и наличие общих целей, необходимо определить основные принципы, направления и особенности взаимодействия институтов местного самоуправления и правоохранительных структур. В этом плане следует учитывать, что местная власть как система всегда выделяет основные качества своих элементов; правоохранительные органы призваны реализовывать общегосударственную стратегию по обеспечению правового порядка и пресечению различных правонарушений и в этом качестве должны учитывать этническую и религиозную специфику конкретной местности, конфигурацию институтов местной власти, действовать, опираясь на материальную, организационную, идеологическую, информационную и иную поддержку муниципальных органов, выступающих посредниками между представителями силовых ведомств и местным сообществом. При этом деятельность муниципальных структур должна регламентироваться не разного рода «местническими», или локальными, этнорелигиозными интересами, а исключительно федеральным и региональным законодательством.
12. Изменения российской правовой и политической систем в ходе национального демократического транзита показали опасность простого механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления и местной власти из иных политико-правовых традиций, необоснованность многих институциональных рецепций. Проявившаяся в результате постсоветской модернизации конфликтогенность либеральных форм институционализации местного самоуправления, выразившаяся, прежде всего, в затянувшейся реформе и его низкой эффективности в качестве первичного властного органа, необходимого элемента демократической организации государственной жизни, есть результат отсутствия разумного баланса между собственным и заимствованным социально-правовым опытом. Преодоление политики патернализма, которая в различных формах имела место в имперский и особенно в советский периоды развития местной власти, внедрение либерально-правовых принципов регулирования общественных отношений, основанных на культе частно-собственнического мировоззрения и ценностях индивидуализма, привели к деформации традиционной системы властных отношений в российской провинции, слиянию местных властных элит с представителями бизнеса, а в итоге к делегитимации институтов муниципальной власти, отчуждению местного сообщества и органов самоуправления.
13. В ходе очередного этапа реформирования российского местного самоуправления, влияющего на институциональные формы проектирования и развития местной власти, необходимо учесть евразийскую («демотическую») модель ее организации. Основными принципами евразийской модели местной власти и управления являются: а) отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии; б) широкое участие (точнее соучастие) местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»); в) законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур; г) возможность создания земских советов и национальных представительств (при проживании на территории муниципального образования малых народов).
14. К основным критериям оценки эффективности институтов местной власти в современной России относятся: а) наличие соответствующего национальным интересам проекта политико-правовой институционализации местного самоуправления; б) долгосрочное планирование развития муниципального образования и медицины; в) разработка и принятие на государственном уровне типовых нормативов определения и оценки параметров качества жизни местных сообществ в России (стандартов муниципальных услуг) и применение их при анализе результатов деятельности органов местного самоуправления; г) создание оптимального механизма взаимодействия муниципальных и местных государственных властных структур, а также институтов гражданского общества; д) объединение муниципальных образований в ассоциации и союзы с их последующей регистрацией; е) наличие действенного механизма правовой ответственности должных лиц, депутатов местных представительных структур (институт отзыва и др.).
15. Развитие местной правовой и политической культуры - один из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивое, длительное и стабильное функционирование институтов местной власти, их ответственную деятельность по реализации интересов муниципальных публичных коллективов. Кроме того, только в данном контексте возможно адекватное восприятие двойственной природы местного самоуправления (как формы публичной власти и института гражданского общества) местными сообществами, понимание особой властной природы муниципальных структур, установление оптимального соотношения государственных и общественных начал в рамках «демократий малых пространств», где и происходит правовое воспитание личности, формирование у нее правовых умений, знаний и навыков. Этот процесс создает необходимые предпосылки для политико-правовой институционализации многоуровневой системы защиты прав человека: местный уровень (муниципальные и государственные институты), региональный, общефедеральный и международный.

1. Бондарев С.В. Местное самоуправление в институционально-правовом измерении. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ, 2005. – 8,5 п.л.

2. Бондарев С.В. Российская местная власть в институционально-правовом измерении. Ростов н/Д: ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2009. – 9,8 п.л.

Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАК Минобрнауки России:

3. Бондарев С.В. Самоуправление как политико-правовой институт: генезис и эволюционные формы // Философия права. 2007. № 2. – 0,7 п.л.

4. Бондарев С.В. Местное самоуправление: правовое регулирование на современном этапе // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 2. – 0,4 п.л.

5. Бондарев С.В. Местное самоуправление в России: исторические и соци-ально-правовые аспекты // Философия права. 2007. № 3. – 0,5 п.л.

6. Бондарев С.В. Мировые модели местного самоуправления: исторические и социально-правовые аспекты // Философия права. 2007. № 4. – 0,4 п.л.

7. Бондарев С.В. Институты общинного самоуправления в России: альтернативные способы разрешения правовых конфликтов // Философия права. 2007. № 5. – 0,7 п.л.

8. Бондарев С.В. Постсоветский проект гражданского общества: политико-правовой анализ // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 5. – 0,4 п.л.

9. Бондарев С.В. Местное самоуправление в контексте отечественной политико-правовой модернизации // Философия права. 2008. № 2. – 0,4 п.л.

10. Бондарев С.В. Местная власть в России: взаимосвязь государственных политико-правовых институтов и системы самоуправления в отечественной истории // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 2. – 0,6 п.л.

11. Бондарев С.В. Местное самоуправление в контексте постсоветских ин-ституциональных трансформаций: политико-правовой анализ // Философия права. 2008. № 5. – 0,4 п.л.

12. Бондарев С.В. Муниципальная правовая политика в современной России: нормативно-организационное измерение института представительства // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 5. – 0,6 п.л.

Статьи и другие издания:

14. Бондарев С.В. Формирование институтов местного самоуправления в условиях правовой политики государства переходного типа // Правовая политика: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2005. Ч. 1. – 0,5 п.л.

15. Бондарев С.В. Феномен самоуправления в свете классической модели гражданского общества: исторические и теоретико-правовые аспекты // Проблемы регионального управления, экономики, права и инновационных процессов в образовании: Материалы IV Международной научно-практической конференции. Таганрог, 2005. Т. 4. – 0,4 п.л.

16. Бондарев С.В. Местная власть и самоуправление как политико-правовые категории. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2007. – 1,2 п.л.

17. Бондарев С.В. Самоуправление в системе политических и правовых институтов. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2007. – 1,3 п.л.

18. Бондарев С.В. Российское общинное самоуправление: юридико-конфликтологический анализ. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2007. – 1,2 п.л.

19. Бондарев С.В. Земские учреждения как политико-правовой институт общественного самоуправления: генезис и основные этапы развития. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2007. – 1,3 п.л.

20. Бондарев С.В. Советская политико-правовая модель местной власти. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2007. – 1,4 п.л.

21. Бондарев С.В. Специфика местной власти в западной политико-правовой традиции: институциональные ограничения российского заимствования. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008. – 1,5 п.л.

22. Бондарев С.В. Политико-правовые коллизии функционирования органов исполнительной (государственной) власти в российских муниципальных образованиях. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008. – 1,4 п.л.

23. Бондарев С.В. Российское местное самоуправление и правоохранительные структуры: постсоветская трансформация институционального взаимодействия. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008. – 1,3 п.л.

24. Бондарев С.В. Либерально-правовой проект государственного и муниципального строительства: способы преодоления имперского и советского патернализма. Ростов н/Д: ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2008. – 1,2 п.л.

25. Бондарев С.В. Евразийское политико-правовое моделирование местной власти и самоуправления. Ростов н/Д: ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2008. – 1,3 п.л.

26. Бондарев С.В. Политико-правовые критерии эффективности функционирования институтов местного самоуправления. Ростов н/Д: ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2008. – 1,4 п.л.

27. Бондарев С.В. Институты гражданского общества в механизме политико-правовой реализации прав человека в системе местного самоуправления. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008. – 1,3 п.л.

29. Бондарев С.В. Российская провинциальная правовая и политическая культура в многоуровневой системе защиты прав человека. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008. – 1,2 п.л.

30. Бондарев С.В. Гражданское общество: западные и российские версии политико-правовой институционализации // Правовой порядок: Межвузовский научный сборник. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2009. – 0,4 п.л.