1. Дискуссионным среди исследователей-правоведов является вопрос об определении сущности народного представительства, включая глав исполнительной власти и Президента. Такое толкование понятия «народное представительство» представляется неточным, ибо выхолащивает, размывает его сущность. Выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе такое лицо предназначено не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления конкретного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия определяются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов публичной власти. При выборе должностных лиц для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умение проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное - способность к максимально точному выражению в разрабатываемых законах воли народа или его части, по меньшей мере, своих избирателей. Поэтому реализованная в федеральном законодательстве идея Президента Российской Федерации о назначении высших должностных лиц (губернаторов) субъектов России не сужает народное представительство в государственной сфере, так как по своей природе губернаторы не относятся к народным представителям.
2. Делается вывод о том, что общая позитивная тенденция развития теории народного представительства сохранилась и проявляется сегодня с учетом как положительного, так и отрицательного опыта, несмотря на неоднозначный и противоречивый путь исторического развития в России депутатского мандата как конституционно-правового института (ограничение правовых возможностей депутата в дореволюционной России, формализм и заидеологизированность депутатской деятельности в советский период, актуальная партийность мандата). При этом перед наукой и практикой парламентаризма по-прежнему стоят вопросы о природе депутатского мандата, о роли политических партий в системе народного представительства, о гарантиях депутатской деятельности, об ответственности депутатов перед народом, перед избирателями, порождаемые современными проблемами развития государства и общества в условиях модернизации процессов общественного развития.
3. Особенность эволюции депутатского мандата в России проявляется в сохранении двуединой политико-юридической связи депутатов с избирателями на всех уровнях системы народного представительства. Депутатский мандат в ретроспективном рассмотрении его конституционно-правовой природы в России имел характер императивного и свободного, а на современном этапе развития отечественного федерального парламентаризма его можно охарактеризовать как новейший вид - опосредованный политической партией, что не лишает его представительной природы, но сужает его до представительства партии. Политико-правовое умаление индивидуальности депутата и переход к партизации представительных органов требуют новых механизмов взаимоотношений между партией и ее членами (обязательное проведение общественных праймериз, регулярный публичный отчет фракций о деятельности и др.).
4. Конституционно-правовой статус депутата характеризуется совокупностью закрепленных Конституцией, федеральными законами и регламентами и обеспеченных соответствующими гарантиями норм, устанавливающих: а) юридическую связь с избирателями; б) природу депутатского мандата; в) цели, принципы депутатской деятельности; г) правоспособность депутата; д) основания приобретения и прекращения статуса депутата; е) гарантии депутатской деятельности; ж) конституционная ответственность; з) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.
5. Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня. Первый (определяющий) - место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. Таким образом, данное понятие используется как отличное от понятия «должность» по смыслу законодательства о государственной, муниципальной службе, статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все его элементы. Главное место среди них занимают права и обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий. Именно они обеспечивают выполнение депутатом его главного целевого предназначения - представления интересов граждан (народа, населения) при реализации функций представительной власти. Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер. В числе дополнительных элементов можно выделить служебные элементы, появляющиеся у депутата в силу занятия им выборной должности в представительном органе (права, обязанности, гарантии, ответственность по должности).
6. Обобщение отечественного опыта регулирования конституционно-правового статуса депутата в России позволило теоретически обосновать ряд предложений по его совершенствованию, при наличии следующих условий: а) конституционное закрепление статуса депутата требует расширения правового регулирования статуса депутата законодательных (представительных) органов государственной власти. Закрепление организационных гарантий депутатской деятельности, требований соблюдать депутатскую этику установлены регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти; б) регулирование конституционно-правового статуса депутата, когда федеральные законы содержат нормы, позволяющие организационно обеспечивать единые подходы к конституционно-правовому статусу депутатов разных уровней народного представительства (например, федеральные законы: «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); в) регламентация конституционно-правового статуса депутата осуществляется федеральными законодательными актами, законодательными актами субъектов России, муниципальными правовыми актами, непосредственно затрагивающими основные его аспекты (например, избирательное законодательство, регламенты представительных органов власти).
С учетом изложенного обосновывается необходимость системного подхода к конституционно-правовому регулированию статуса депутата, обусловленного единством депутатского мандата.
7. Формирование института депутатского мандата - сложный процесс. Диссертант выделяет в нем три периода: 1) формирование теоретических основ парламентаризма и соответственно института депутатского мандата как политико-правового явления; 2) количественный рост правовых норм конституционного законодательства, которые потенциально могут быть отнесены к институту депутатского мандата; 3) развитие правового статуса депутата в качестве самостоятельного института конституционного права.
8. Доказано, что депутатский мандат стал конститутивным правовым институтом, место которого в системе народного представительства определено следующими конституционно-правовыми и политическими доминантами, во-первых, наделяющими граждан Российской Федерации особым позитивно - представительным статусом; во-вторых, дающими право беспрепятственно осуществлять в составе законодательного (представительного) органа власти законотворческие, а также иные публично-властные полномочия, руководствуясь конституционными принципами, определяющими начала организации и деятельности государства и общества, а также интересами граждан, собственными убеждениями; в-третьих, обеспечивающими юридические условия для эффективной депутатской деятельности, включая особую правовую защищенность (депутатский иммунитет); в-четвертых, дающими право депутату современного парламента (члену палаты) выступать от имени всего парламента (палаты парламента) только в случае наделения его такими полномочиями самим парламентом (палатой парламента); в-пятых, имеющими юридически лимитированный период действия.
Исключительно такой подход позволяет предметно обосновать основополагающее место института депутатского мандата в системе парламентского права.
9. Институт депутата диссертант рассматривает как подинститут института парламентаризма, как макросистемный объект исследования (т.е. в рамках всей отрасли конституционного права как системы) и микросистемный (т.е. в рамках института парламентаризма). Макросистемный характер обусловлен окончательным определением места и роли института депутата в конституционном праве и в конституционном законодательстве. И здесь на первое место выступают обусловленность этого института нормами основ конституционного строя, основных прав и свобод личности, взаимосвязь с иными институтами конституционного права. Микросистемный характер института депутата показывает его неразрывную связь с генеральным институтом парламентского права (парламентаризма).
10. Парламентаризм применительно к предмету исследования означает наличие реально действующего парламента, функционирующего в условиях демократического политико-правового режима. Однако в целях консолидирования демократических основ государства, укрепления доверия к представительной власти необходимо: во-первых, модернизировать избирательный процесс посредством расширения требований, предъявляемых к кандидатам в депутаты (наличие высшего образования, опыта отраслевого управления, обязательность предварительной законодательной и представительной работы в органах народного представительства); во-вторых, законодательно запретить передачу мандата после установления результатов выборов в представительный орган, кроме исключительных случаев (например, смерть, болезнь, утрата гражданства); в-третьих, ввести эффективные механизмы ответственности депутатов перед избирателями (регулярные отчеты о деятельности через интернет, введение в практику работы интернет-приемной депутата, совершенствование института общественных помощников); в-четвертых, введение категорического запрета на совмещение руководящей и предвыборной деятельности для должностных лиц. Также расширение таких контрольных полномочий депутатов как право запроса, выражения недоверия Правительству России, обязательное одобрение кандидатуры его Председателя путем обсуждения различных кандидатур, создание эффективного механизма преодоления президентского вето, только решением Государственной Думы Российской Федерации, существенные правовые и временные ограничения возможности роспуска представительных органов власти и многое другое.
11. Институт депутата включает в себя такие аспекты как: природа депутатского мандата; права и обязанности депутата; гарантии депутатской деятельности, основания ее возникновения и прекращения. Таким образом, институт депутата (депутатского мандата) занимает особое место в структуре конституционного права и конституционного законодательства, представляя собой совокупность урегулированных правом общественных отношений в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанного отношениями парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы, соединенными с процессом обеспечения и функционирования представительного органа.
12. Депутатский мандат как универсальная форма экстраполяции полномочий от более или менее многочисленных групп граждан выборным лицам, обладает специальными конституционно-правовыми характеристиками, ограничен по времени действия и кругу полномочий, возобновляем, непередаваем другим лицам и содержит перечень конкретных полномочий, обязанностей и ответственности, гарантирован в той или иной степени наличием иммунитета избранного лица.
13. Учитывая, что формальная иерархия нормативных правовых актов о народных представителях не позволяет говорить о действующей системе взаимоотношений между парламентариями, основными направлениями развития интегральной концепции статуса депутата представительного органа власти России являются: 1) на федеральном уровне: а) разработка нового рамочного федерального закона о едином статусе депутата выборного органа государственной власти, включающего вышеуказанные принципиальные, а не детальные характеристики депутатского мандата, которые имплементируются в регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации в случае придания им статуса закона; б) создание основ реального участия в реализации права отрешения Президента Российской Федерации от должности; в) повышение реальной самостоятельности палат Федерального Собрания; г) закрепление в Конституции Российской Федерации, помимо принципа разделения властей, нормы о единстве федеральной власти, а не только ее системы; 2) на региональном уровне: а) принятие законов о статусе депутатов региональных парламентов на основе модельных законов; б) создание юридических и практических возможностей для формирования, помимо региональных отделений федеральных политических партий, самостоятельных региональных политических партий; в) сохранение и дальнейшее развития двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти в объединяемых субъектах Федерации; г) развитие института отзыва депутатов по инициативе избирателей; 3) на муниципальном уровне: а) расширение форм организационно-правового участия федеральных и региональных партий в избирательном процессе; б) расширение числа депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе; в) повышение материального содержания и финансовых возможностей депутатов муниципальных представительных органов публичной власти.
14. Оригинальную (синтетическую) концепцию депутатского мандата составляет система постоянно развивающихся взглядов и суждений как отечественных, так и зарубежных ученых и практиков (политиков) о месте и роли парламентария в системе публичной власти, а ее содержание определено тенденциями формирования и уровнем развития институтов демократии и парламентаризма, политического и идеологического плюрализма, уровня политического и правового сознания общества.
Отечественные и зарубежные теории и практика современного народного представительства свидетельствуют о сближении ряда принципиальных позиций, что открывает новые возможности для развития правовой базы российского парламентаризма.
15. Разработаны критерии классификации депутатских мандатов, позволяющие исчерпывающим образом определить их конституционно-правовую природу и предметное политико-правовое содержание: а) по связи с избирателями (императивные, смешанные, свободные, опосредованные); б) по территории действия (межпарламентские, федеральные, региональные, местные (муниципальные); в) по статусу депутатов внутри представительного органа (рядовые, наделенные специальными полномочиями в силу избрания в руководящие органы парламента); г) по юридической связи с парламентом (работающие на профессиональной (возмездной) основе (так называемые «освобожденные», работающие в парламенте с отрывом от основной работы) и работающие на общественных началах); д) по принадлежности к политической партии (работающие в составе партийной фракции, независимые); е) по способу избрания (избранные по одномандатным и многомандатным округам, избранные по партийным спискам).
16. Понятийные категории - «депутат» и «депутатский корпус» в представительных органах наделены самостоятельным содержанием, при этом имеют комплементарно-сочетаемые между собой связи. Данные связи проявляются в том, что депутатский корпус представляет собой совокупность избранных в тот или иной парламент депутатов, который в предусмотренных законом случаях может выступать вне рамок парламента (коллективные обращения, участие в парламенте Союзного государства России и Беларуси, работа в избирательных округах и пр.). Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса соответствующих представительных органов власти.
Помимо этого деятельность депутатского корпуса представительного органа в целом, с одной стороны, выражается в деятельности отдельных депутатов, а с другой, включая деятельность отдельных депутатов, не может рассматриваться только как сумма усилий последних.
Не только отдельные депутаты, но и депутатский корпус в целом является субъектом народного представительства. Правоспособность депутатского корпуса выражается в различных организационно-правовых формах (работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах).
17. Понятие «депутат» допускает его использование также в широком смысле. Оно может быть распространено на всех лиц, входящих в состав любых представительных органов публичной власти. Так, хотя избирательное законодательство пока не распространяется на формирование Совета Федерации, и члены этой палаты представляют на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, их статус принципиально схож со статусом депутатов Государственной Думы. Для обобщающего названия членов представительных органов власти используют и иной термин - «парламентарии». Он корректен, но может быть адресован только членам законодательных органов и не применим к депутатам представительных органов муниципальных образований.
18. Обоснован вывод о необходимости совершенствования на муниципальном уровне института отзыва депутатов, призванного обеспечить ответственность депутатов перед населением, их деятельность в его интересах в отношении: а) независимых депутатов, избранных по одно- и многомандатным округам, по инициативе избирателей в случае неудовлетворительного по их мнению исполнения депутатами своих обязанностей; б) депутатов, избранных по партийным спискам, по инициативе выдвинувшего их отделения политической партии в случае нарушения депутатом устава данной партии, выхода (исключения) его из рядов политической партии или выхода (исключения) из депутатской фракции, сформированной по партийным спискам (сейчас это относится только к депутатам Государственной Думы России).
19. Анализ законодательства зарубежных стран позволил установить, что верхние палаты парламентов создаются в двух целях: для обеспечения представительства регионов в федеративных государствах и/или для приостановления популистских решений палат парламентов.
В то же время, Совет Федерации Федерального Собрания России не наделен достаточными правомочиями для достижения названных целей, право вето на решения Государственной Думы применяет крайне редко, а его члены представляют в палате интересы не столько населения регионов, а также их интересы, как показывает практика, не всегда адекватны потребностям населения. В связи с этим в диссертации аргументируется необходимость возвращения к порядку формирования Совета Федерации путем прямых выборов населением.
20. Использование зарубежного опыта (прежде всего государств Европейского Союза) законодательного регулирования статуса парламентария в России возможно по следующим направлениям: а) повышение юридического статуса Регламентов палат Федерального Собрания до утверждаемого федеральным законом; б) как следствие превращение Регламента палаты в акт, обжалуемый в суде и являющийся правовым аргументом в суде в случае лишения депутатского мандата; в) квалификация на уровне закона понятия и содержания депутатского запроса, установление его связи с профессиональной деятельностью избранного лица; г) замена полной депутатской неприкосновенности парламентским индемнитетом; д) установление непосредственной связи между эффективностью деятельности конкретного депутата (особенно регионального и местного уровней) и его материальным и техническим обеспечением.
1.Варлен М.В. Взаимодействие депутатов двух уровней: субъекта Российской Федерации и муниципального, как условие эффективности осуществления публичной власти на территории субъекта России // Представительная власть. XXI век. 2012. №. 0,5 п.л.
2.Варлен М.В. Принцип конституционной законности в деятельности представительной власти муниципального уровня // Местное право. 2011. № 5. С.41-48. 1 п.л.
3.Варлен М.В. К вопросу о преемственности института депутатского мандата в государственной (конституционном) праве // Евразийский юридический журнал. 2011. № 1. С. 66-71. 0,8 п.л.
4.Варлен М.В. Особенности конституционного статуса парламентария в международном праве и зарубежном законодательстве // Правоведение. 2010. № 3. С. 173-181. 1 п.л.
5.Варлен М.В. Статус депутата в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Представительная власть. XXI век. 2010. № 12. С. 26-29. 0,8 п.л.
6.Варлен М.В. Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе: компетенция и структура // Вестник СГАП. 2010. № 3 (73). С. 22-30. 1 п.л.
7.Варлен М.В. Генезис конституционно-правового статуса парламентария // Lex Russica. 2010. №2. С.341-350. 1 п.л.
8.Варлен М.В. Юристы здесь были всегда! // Юрист вуза. 2010. №1. С.10-15. 0,3 п.л.
9.Варлен М.В. Особенности реализации правового статуса политической партии через выдвижение кандидатов в депутаты // Право и политика. 2009. №11. С.2223-2230. 0,7 п.л.
10.Варлен М.В. Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса парламентария в России // Современное право. 2009. №10. С.18-23. 0,6 п.л.
11.Варлен М.В. Парламентарий как понятийная категория конституционного права // Современное право. 2009. №9. С.21-26. 0,7 п.л.
12.Варлен М.В. Институт парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства // Современное право. 2009. №6(1). С.21-26. 0,6 п.л.
13.Варлен М.В. Философско-правовые источники теории парламентаризма // Современное право. 2009. №5(1). С. 2-7. 0,7 п.л.
14.Варлен М.В. Статус парламентария в субъекте Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа) // Право и политика 2009. №1. С.30-38. 1 п.л.
15.Варлен М.В. Некоторые аспекты народного представительства в Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве 2008. №5. С.23-25. 0,7 п.л.
16.Варлен М.В. Структурно-содержательные элементы основ статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Конституционно-правовой аспект) // Lex Russica. 2007. №6. С.1064-1086. 1 п.л.
17.Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Юридический мир. 2006. № 8. С.30-35. 0,5 п.л.
18. Варлен М.В. Народный представитель: теория и практика // Законодательство и экономика. 2005. №11. С.5-7. 0,5 п.л.
19.Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории и практики) // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. №4. С.31-38. 0,75 п.л.
20. Варлен М.В. Новые аспекты института российского гражданства // Законность. 2002. №12. С. 5-9. 0,5 п.л.
II.Публикации в иных изданиях
21.Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы. Монография. М.: Проспект. 2010. 10,5 п.л.
22.Варлен М.В. К концептуальным основам развития института депутатского мандата в России // Сборник тезисов. Кутафинские чтения. Материалы международной научно-практической конференции. М.: МГЮА имени О.Е.Кутафина, 2010. 0,8 п.л.
23.Варлен М.В. Законодательная политика в сфере модернизации образования // Российская газета. 2010. №43 (5122). 3 марта. 0,1 п.л.
24.Варлен М.В. Правовую грамотность школьникам // Ректор вуза. 2010. №6. С.36-38. 0,3 п.л.
25.Варлен М.В. Основные различия в конституционно-правовом статусе парламентария высших органов власти и органов местного самоуправления Российской Федерации // Право и жизнь. 2010. №139. С. 49-64. 1 п.л.
26.Варлен М.В. Хороший юрист востребован всегда // Ректор вуза. 2009. №5. С.48-50. 0,3 п.л.
27.Варлен М.В. Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА акад. РАН О.Е.Кутафина // М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка РГ». 2009. 0,8. п.л.
28.Варлен М.В. Российское гражданство как предмет межотраслевого регулирования // Сборник тезисов. Кутафинские чтения. М.: МГЮА.2009. С.25-29. 0,8 п.л.
29.Варлен М.В. Депутатский мандат: конституционно-правовые элементы и механизм реализации // Сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный 15-летию Конституции Российской Федерации М.:МГЮА. 2009. 1 п.л.
30.Варлен М.В. Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА акад. РАН О.Е.Кутафина // М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка РГ». 2003. 0,8 п.л.
31.Варлен М.В. Некоторые противоречия российского федерализма // Право и жизнь. 2001. №41. С.46-54. 0,5 п.л.
32.Варлен М.В. О думских фракциях и группах // Право и жизнь. 1998. № 15. С. 74-79. 0,5 п.л.
33.Варлен М.В. Неприкосновенность депутата регионального уровня // Право и жизнь. 1997. № 11. С. 62-67. 0,5 п.л.
III.Учебные пособия и методические работы
34. Варлен М.В. Статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Конституционное право: Учебник для бакалавриата / Отв.ред.проф. В.И.Фадеев. М.: Проспект. 2012. 30/1п.л.
35.Варлен М.В. Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов государственной власти. Конституционная законность: Учебное пособие для магистров / Под ред.проф. В.В.Комаровой. М., 2012, 10/1 п.л.
36.Варлен М.В. Гражданство: России и СНГ. Учебно-практическое пособие. М.: Проспект. 2010. 20,5 п.л.
37.Варлен М.В. (в соавторстве с В.И.Фадеевым). Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. Учебное пособие. М.: Норма. 2008. 28/9 п.л.
38.Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации (программа спецкурса) // М.: МГЮА, 2006. 0,5 п.л.
39. Варлен М.В. Формы непосредственной демократии Российской Федерации (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2005. 1п.л.
40.Варлен М.В. Конституционное право России (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2004. 0,5 п.л.
41.Варлен М.В. Конституционное право России (учебно-методические материалы) // М.: Университет Н. Нестеровой, 2001. 3 п.л.
42.Варлен М.В. Конституционное право России (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2001. 0,4 п.л.
43. Варлен М.В. Конституционное право России (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2004. 0,5 п.л.
44. Варлен М.В. Формы непосредственной демократии Российской Федерации (сборник методических материалов) // М.: МГЮА, 2005. 1п.л.
45.Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации (программа спецкурса) // М.: МГЮА, 2006. 0,5 п.л.