Антонова Нана Алиевна

1. Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с перераспределением полномочий по правовому регулированию муниципальных отношений между тремя уровнями власти: Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В силу сложившегося на основе Федерального закона № 131-ФЗ правила, основное правовое регулирование местного самоуправления сосредоточено на федеральном уровне, при этом субъекты Федерации регулируют соответствующие отношения лишь в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Это же правило действует, в том числе, и в отношении правового регулирования правотворчества органов местного самоуправления. Автор согласна с высказывающимся в науке мнением о том, что принятие Федерального закона № 131-ФЗ является попыткой построить систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов Федерации и Российской Федерации на основе развития державного централизма[1]. Однако, по мнению автора, в сфере регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях такое правовое регулирование не лишено определенного положительного эффекта, поскольку исключение субъектов Федерации из числа субъектов, регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, способствует, с одной стороны, обеспечению единства правового пространства, выработке единых правил осуществления правотворчества в муниципальных образованиях. Однако, с другой стороны, это порождает ситуацию, когда в условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах и достаточного правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных органов на федеральном уровне, субъекты Федерации лишены возможности устанавливать правовые основы правотворчества муниципальных образований. В итоге ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации не сложилась достаточная правовая база правотворческой деятельности муниципальных образований. По мнению автора необходимо выделение ряда вопросов правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных образований, которые могли бы решаться на уровне субъектов Федерации, что позволило бы муниципальным образованиям иметь определенные ориентиры в организации своего правотворческого процесса.
2. Залогом построения единой эффективной правовой системы государства является необходимость осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, основанной на общих для правотворчества принципах. Конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть не только непосредственно и через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, свидетельствует о том, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления не может не подчиняться общим правилам осуществления правотворчества в государстве. Те принципы правотворческого процесса, которые выработаны наукой и (или) закреплены законодательством, преломляясь в среде муниципальной власти, находят особые формы реализации, что нельзя не учитывать при разработке актов, являющихся основой правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. Главная цель нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном и муниципальном уровнях, и регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, состоит в создании механизма, способного обеспечить реализацию принципов правотворчества в муниципальном образовании с целью принятия в результате правотворческой деятельности законных, необходимых и эффективных муниципальных правовых актов.
3. В период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации законодательное регулирование компетенции муниципальных образований непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления окончательно не определен, так как идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. Исследование сферы правотворческой компетенции органов местного самоуправления свидетельствует о том, что перечень вопросов, определенных Федеральным законом как вопросы местного значения, нельзя считать исчерпывающим. Поскольку местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, следовательно, органы местного самоуправления могут принимать решения и при отсутствии прямых предписаний на этот счет федерального законодателя. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы решающим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти.
4. Правильное определение и использование понятия «правотворческая компетенция» при регулировании местного самоуправления имеет существенное значение для регламентации функций муниципальных органов, обеспечения эффективности их деятельности. Чем правильнее определена компетенция, в том числе и правотворческая, органов местного самоуправления, тем эффективнее используются правовые средства для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления. Распространенная в научной и учебной литературе точка зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления, и правотворческие полномочия этих органов по их решению[2], не отражает, по мнению автора, сущности определяемого понятия. На основе анализа научных источников, нормативного материала и практики муниципальных органов в диссертации предлагается ввести в понятие правотворческой компетенции органов местного самоуправления еще один компонент - общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена правотворческая деятельность органов местного самоуправления. В пределах сфер деятельности органов местного самоуправления, которые закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ как вопросы местного значения, могут возникать и возникают различные общественные отношения, требующие правового регулирования со стороны органов местного самоуправления. При этом общественные отношения, выступая как предметы регулирования, также определяют объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления. Таким образом, понятие «предметы ведения» явно шире понятия «вопросы местного значения», и если, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЗ, определять предметы ведения органов местного самоуправления, то к ним следует отнести круг всех вопросов, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления (вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, добровольно принимаемые к ведению органов местного самоуправления), а также отношения, возникающие при решении этих вопросов. Таким образом, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен определяться не только перечнем вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления, но и кругом общественных отношений - предметом регулирования муниципальных органов. Введение в состав правотворческой компетенции такого элемента, как общественные отношения, превращает правотворческую компетенцию из статической категории в динамическую, что в свою очередь объясняет существующую подвижность пределов правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
5. При условии существования двух групп вопросов, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления по вопросам местного значения является несравнимо большим, нежели объем правотворческой компетенции по вопросам реализации отдельных государственных полномочий. В условиях того, что право органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий предусмотрено в Федеральном законе № 131-ФЗ, отсутствие соответствующего указания в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о праве органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты, не является основанием запрещения муниципальным органам осуществлять правотворчество по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. При этом правотворчество органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий имеет свои особенности, определяемые, прежде всего, наличием четких пределов, установленных не столько Федеральным законом № 131-ФЗ, сколько законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. Существует настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, который бы включал и нормы о нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Отсутствие должного регулирования на федеральном уровне порождает произвольное, и достаточно часто неправильное регулирование определенных отношений на муниципальном уровне. В диссертации предлагается в федеральном законе о нормативных правовых актах особо определить условия законности, требования к правовым актам, правила разработки муниципальных правовых актов органами местного самоуправления с учетом разных уровней муниципальных образований. В этом же законе о нормативных правовых актах необходимо определить правила опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, с целью устранить разнообразие практики опубликования (обнародования) данных актов.
7. Определенные наработки в плане создания правовой основы для осуществления правотворчества органами местного самоуправления в муниципальных образованиях имеются. Уставы муниципальных образований, регламенты органов местного самоуправления определяют общие правила разработки и принятия муниципальных правовых актов. Однако в условиях реформирования органов местного самоуправления, изменения структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, расширения законодательно закрепленных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, необходима серьезная работа по созданию правовой основы нормотворческого процесса на уровне муниципальных образований, с целью урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования. При этом правовая основа правотворчества муниципальных органов, создаваемая в муниципальных образованиях, должна обеспечить решение вопросов местного значения при активном участии населения.
8. Анализ современного состояния правового регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях показывает, что правовые акты на муниципальном уровне хотя и закрепляют формы участия населения в местном самоуправлении в целом, и в правотворческом процессе, в частности, однако не дают гарантий обязательного выявления и учета мнения населения при принятии решений по вопросам местного значения. Правовое регулирование должно обеспечивать демократическую процедуру подготовки правового акта, который впоследствии смог бы адекватно регулировать общественные отношения. С этой целью необходимо на федеральном уровне закрепить основные начала этого процесса, которые призваны создавать, во-первых, условия участия населения в решении вопросов местного значения, а во-вторых, установить общие базовые правила разработки актов, которые бы обеспечивали в итоге принятие акта, органично вписывающегося в единую правовую систему. В этой связи в гл. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, посвященной муниципальным правовым актам, необходимо закрепить:- обязательность учета мнения граждан при подготовке решений органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и интересы граждан;- обязательность доведения до сведения населения всех альтернативных проектов нормативных правовых актов. Необходимо не только широкое предоставление возможностей населению по осуществлению правотворческой инициативы, проведению опросов, референдумов, сходов граждан, но и создание организационно-правового механизма их реализации в муниципальном правотворчестве.
9. Автором предлагается расширение в федеральном законодательстве перечня субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне за счет включения в него избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ определил их как инициаторов проведения местного референдума, то есть способа решения вопросов местного значения, логичным было бы закрепление их в уставах муниципальных образований в качестве инициаторов принятия актов по вопросам местного значения. Вопрос о необходимости использования дополнительных мер для привлечения к законотворческому процессу неправительственных организаций был поднят и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию[3], после чего последовал ряд мер, направленных на развитие институтов гражданского общества и дальнейшую демократизацию политической системы: были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»[4].
10. Развитие муниципального правотворчества невозможно без определения условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления. О необходимости оценки эффективности работы муниципальных органов свидетельствует развитие законодательства о местном самоуправлении, в частности принятие Указа Президента от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[5], утверждающего перечень показателей эффективной работы муниципальных органов. Эффективность функционирования органов местного самоуправления во многом зависит от эффективной правотворческой работы этих субъектов. С целью оценки эффективности муниципальных правовых актов органов местного самоуправления необходимо выделение определенных критериев, показателей эффективности. Основываясь на понятии эффективности правовых актов, с учетом необходимости комплексной оценки правовых актов, автором предлагаются пять ключевых критериев оценки эффективности муниципальных правовых актов: качество целеполагания; качество механизма реализации; полнота регламентации; соотношение полученного результата, после введения в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта; издержки, связанные с исполнением муниципального правового акта (они могут быть финансовые, организационные, психологические). При этом оценка эффективности должна осуществляться, по мнению автора, на основе предлагаемых в работе принципов: комплексности оценки эффективности нормативных правовых актов; объективности; обязательности оценки; соответствия метода оценки характеру объекта правового регулирования; учета особенностей муниципального органа при построении модели оценки эффективности его правовых актов. Критерии эффективности правовых актов органов местного самоуправления, предложенные в работе, могут быть положены в основу постоянного мониторинга эффективности нормативных правовых актов, который должен осуществляться органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации с целью достижения оптимального регулирования общественных отношений, возникающих на территории муниципального образования.

1.Правотворчество органов местного самоуправления: монография / Н.А. Антонова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. – 10,5 п. л.

2.Органы местного самоуправления: Нормативные правовые акты: науч.-практич. Пособие. – М.: Дело. 2006. – 16,0 п. л.

3.Основы муниципального права Российской Федерации: учебное пособие. – Тверь. 1999. 8,3 п. л.

4.Правовое регулирование организационной работы муниципаль-ных органов. Учебное пособие, Тверь 1998 г. 10,0 п.л.

5.Конституционное право зарубежных стран. Курс лекций. – Тверь: Твер. гос. ун-т, 2004. 8,0 п.л.

II Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов док-торских диссертаций в области права:

1.Территориальное общественное самоуправление // Закон и право. 2000. № 8, 0,6 п. л.

2.Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Проблемы разграничения полно¬мочий органов государственной власти и местного само-управления // Закон и право. 2006. № 10. 0,8 п.л.

3.Нормативно-правовое регулирование правотворческого процесса в органах местного самоуправления // Закон и право. 2007. № 12. 1,0 п.л.

4.Развитие форм непосредственной демократии в системе местного са-моуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. 0,8 п.л.

5.Правовое обеспечение права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления нормативными правовыми актами органов местного самоуправления // Закон и право. 2008. № 5. 0,8 п.л.

6.Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. 0,8 п.л.

7.Проблемы обеспечения законности актов органов местного самоуправления // Юридический мир. 2009. № 6. 0,5 п.л.

8.Подзаконность актов органов местного самоуправления в совре-менной системе права Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 3. 0,5 п.л.

III. Иные научные статьи и публикации

1.Акты органов местного самоуправления // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции. Москва, МГУ, апрель 1996. 0,6 п.л.

2.Характер и пределы правового регулирования организационной деятельности представительных органов местного самоуправления // Закон и право. 1999. № 6. 0,6 п.л.

3.Действие муниципально-правовых актов; Проблемы защиты прав и охраняемых законом интересов // Сб. науч. ст.Тверь , 1997. 0,3 п.л.

4.Право граждан на местное самоуправление в Российской Федерации // Государственно-правовые проблемы обеспечения и защиты прав граждан: Сб. науч. тр.,Тверь, 1997. 0,6 п.л.

5.Юридическое значение актов муниципальных органов // Проблемы народного представительства в Российской Федерации /под ред. С.А. Авакьяна. Материалы научно-практической конференции апрель. 1998. М.: Изд-во МГУ, 1998. 0,6 п.л.

6.Роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции «Роль территориального общественного самоуправления в становлении городского сообщества». Тверь, 1999. 0,5 п.л.

7.Конституционные основы территориального общественного само-управления // Материалы научной межвузовской конференции «Общественное территориальное самоуправление», Тверь, 1999. 0,3 п.л.

8.О некоторых аспектах преподавания муниципального права // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права. Материалы научно-практической конференции. МГУ. 2000. 0,5 п.л.

9.Муниципальная власть: формы и методы управления развитием муниципального образования // Материалы научно-практической конференции «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом». Тверь, 2002. 0,5 п.л.

10.Властный характер нормативных актов органов местного самоуправления // Проблемы совершенствования преподавания юри-дических дисциплин в Северо-Западной Академии государственной службы и ее филиалах. Материалы научно-методической конференции. Петрозаводск. 27 апреля 2004 г. Карел. Филиал СЗАГС. 0,8 п.л

11.Общественные связи местного самоуправления в свете новой ре-дакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Общественные коммуникации местного самоуправления Твери. Информационный бюллетень. Тверь, 2004. № 2. 0,5 п.л.

12.Волевое свойство нормативных правовых актов муниципальных органов как проявление конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституция – символ эпохи: В 2 т. /Под ред. проф. С. А. Авакьяна. Т. 2. М.: Изд-во МГУ, 2004. 0,8 п.л.

13.Административно-территориальное устройство и организация местного са-моуправления в условиях нового законодательства // Материалы V-й Всероссий-ской научно-практической конференции «Государство, право и управление». /Под ред. проф. М.И. Абдулаева, доц. С. И. Некрасова. Москва, 2005. 0,8 п.л.

14.Роль и место нормативных правовых актов в системе правовых актов РФ // Сборник научных трудов Тверского филиала Северо-Западной Академии госу-дарственной службы. Тверь, 2006. 0,5 п.л.

15.Понятие и значение нормативных правовых актов органов местного само-управления // Вестник Тверского гос. ун-та, № 6 (23) 2006 г. Серия «Право». Вы-пуск 1. 1,0 п.л.

16.Правовое регулирование форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Вестник Тверского гос. ун-та, № 9 (26), 2006 г. Серия «Право». Выпуск 2. 0,4 п.л.

17.Развитие муниципального права как учебной дисциплины в современных условиях // Материалы научно-практической конференции «Юридическое образование в тверской области». Тверь: Твер. гос. ун-т, 2006. 0,5 п.л.

18.Развитие системы местного самоуправления в России и странах При-балтики // Современное законодательство России и бывших республик СССР: Материалы международной научно-практической конференции. – Тверь: Твер. гос. ун-т, 2007. 0,8 п.л.

19.Роль нормативных правовых актов субъектов Федерации и муници-пальных образований в формировании правовой базы местного самоуправления // Вестник Тверского гос. ун-та. 2007. (37). 0,8 п.л.

20.Нормативно-правовое регулирование правотворческого процесса в органах местного самоуправления // Вестник Тверского гос. ун-та. 2007. № 18 (46). 0,8 п.л.

21.Развитие законодательства о муниципальной службе в Тверской области: проблемы и перспективы // Материалы научно-практической конференции «Развитие кадрового потенциала государственной и муниципальной службы региона». Тверь, 2007. 0,5 п.л.

22.Правовое регулирование кадрового обеспечения муниципальных образований в субъектах Федерации (на примере Тверской и Ивановской областей) // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8. В 3 томах. Том. 1, М., 2008. 0,5 п.л.

23.Вопросы юридической техники положений Конституции РФ о местном самоуправлении // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 – 31 марта. 2007 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2008 0,5

24.Роль правовых актов муниципальных органов в развитии современного местного самоуправления // Вестник ТвГУ, серия Право. 2008. № 16. (76).

25.Проблемы правового регулирования в муниципальных образованиях порядка осуществления местного самоуправления // Актуальные вопросы экономики и управления. Выпуск 4: сборник научных трудов / под ред. А.а. Осипова. – Тверь: ТФ СЗАГС, 2008. 0,5 п.л.