- Следуя принципу народного суверенитета (статья 3 Конституции Российской Федерации), формам его реализации, установленным в части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, праву граждан участвовать в управлении делами государства (статья 32 Конституции Российской Федерации), необходимо признать, что народ выступает субъектом управления на всех уровнях публичной власти: федеральном, субъектов Федерации, муниципальном. Исходя из единого источника и носителя власти, не может быть абсолютного разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации) ограничен рамками закона. В этой связи допустимо управляющее воздействие государства в сфере муниципальной службы как организационно-правовой формы реализации местного самоуправления. Обоснована организационная взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, основанная на единстве субъекта управления, целей и задач управленческого воздействия. Одним из конституционных механизмов обеспечения данной взаимосвязи является реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).
- Сформулировано и обосновано положение о необходимости разработки и реализации единой государственной политики развития муниципальной службы и государственной службы. Это обусловлено укреплением вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления, преобладанием тенденции усиления регулирующего воздействия государства в отношении местного самоуправления, в том числе, применительно к муниципальной службе, что проявляется в следующем: а) в расширении возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. В действующем законодательстве предусмотрена инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при осуществлении процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, а также право издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, предусмотренных в законе; б) в наполнении новым содержанием принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Что находит отражение в установлении единых социальных гарантий, стажа служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих; в) в создании единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе; г) в формировании федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образований, тогда как решение вопроса о создании кадрового резерва муниципальной службы находится в исключительном ведении муниципальных образований; д) в создании в ряде субъектов Российской Федерации единых органов управления государственной гражданской службой и муниципальной службой (Московская, Пензенская области), либо в наделении специализированных органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной службой; е) в финансировании мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программ подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.
- На основе методологии комплексного подхода предложено рассматривать понятие муниципальной службы в нескольких аспектах: а) как политико-правовую категорию и форму реализации суверенитета народа, права граждан на участие в управлении делами государства и права населения на осуществление местного самоуправления; б) как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой; в) как организационный институт, являющий собой профессиональную, возмездную служебную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также по обеспечению отдельных государственных полномочий; г) как публично-обязательственное правоотношение между частным лицом и носителем публичной власти - муниципальным образованием, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя по осуществлению вопросов местного значения и обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
- Выработано авторское определение понятия муниципальной службы, раскрывающее его сущность и содержание. Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности. Данная дефиниция направлена на преодоление сложившихся противоречий в законодательном определении понятий государственной и муниципальной службы.
- Выявлена коллизия в правовом определении субъектного состава муниципально-служебных отношений. В федеральном законодательстве о муниципальной службе четко не определен круг лиц, которые могут являться муниципальными служащими. Из определения муниципальной службы как деятельности, осуществляемой путем заключения трудового договора, вытекает, что участниками служебных правоотношений являются наряду с гражданами Российской Федерации иностранные граждане, пользующиеся в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации и трудовым законодательством трудовыми правами. Однако на основании статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранным гражданам запрещено поступать на муниципальную службу. В то же время доступ к государственной службе им разрешен в соответствии с федеральным законодательством (статьи 14, 15 Федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Также нормы избирательного законодательства допускают при определенных условиях возможность для иностранных граждан не только участвовать в муниципальных выборах, но и баллотироваться на выборные муниципальные должности. Для обеспечения единства подходов в правовом регулировании служебных отношений предложено внести изменения в действующее законодательство в части конкретизации субъектов отношений на муниципальной службе.
- Системный анализ практики правового регулирования отношений на муниципальной службе показал, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дифференцируя вопросы местного значения в зависимости от типа муниципальных образований, не осуществляет столь же последовательного подхода к регулированию отношений по организации муниципальной службы. Автором предложено полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципальных служебных отношений разделить на полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городских и сельских поселений, сократив число полномочий последних, поскольку их реализация затруднена отсутствием на поселенческом уровне квалифицированных кадров, способных осуществлять разработку правовых актов в сфере муниципальной службы, а также достаточных средств местных бюджетов на финансирование этих полномочий.
- На основе сравнительно-правовой анализа обоснованы предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе. а) на федеральном уровне: Предложено внести изменения в действующее законодательство о муниципальной службе, в частности: в часть 1 статьи 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», регулирующую классные чины муниципальных служащих и порядок их присвоения; - в часть 1 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», регламентирующую вопросы оплаты труда муниципальных служащих. Внести изменения в иные федеральные законы в части регулирования отношений на муниципальной службе:- в пункт 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» об исключении запрета находиться на муниципальной службе для граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе;- в часть 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ об исключении права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. б) на уровне субъектов Российской Федерации:- исключить из законов о муниципальной службе субъектов Федерации нормы, закрепляющие принципы муниципальной службы, поскольку на всей территории Российской Федерации должны быть обеспечены единые базовые начала муниципальной службы;- изменить форму правовых актов субъектов Федерации, регулирующих процедуру аттестации муниципальных служащих, порядок проведения конкурса, поскольку типовое положение является модельным актом, носящим рекомендательный характер, в связи с чем не может приниматься в форме закона, имеющего высшую юридическую силу в правовой системе субъекта Федерации;- в законах субъектов Федерации исключить нормы о кадровом резерве муниципальной службы, правовое регулирование которого находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;- привести законодательные акты о муниципальной службе в соответствие с последними изменениями в федеральном законодательстве в части регулирования классных чинов муниципальных служащих, вопросов оплаты труда, правоограничений на муниципальной службе.
- По мнению автора, развитие муниципальной службы предусматривает также совершенствование правового статуса муниципальных служащих. В работе сформулированы и обоснованы следующие положения:- о необходимости унификации регулирования правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих в части превалирования норм административного права над нормами трудового права и приоритета служебного законодательства;- об установлении в законодательстве субъектов Российской Федерации соответствия классных чинов муниципальной службы классным чинам государственной гражданской службы;- о закреплении в законодательстве субъектов Федерации соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы для обеспечения перехода из одного вида службы на другой.
- В целях обеспечения гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предложено использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих: а) разработка законодательных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих базовые размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной частью 3 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.
- Сформулирован вывод о том, что одним из направлений развития правового статуса муниципальных служащих является совершенствование системы антикоррупционных стандартов на муниципальной службе:- для стимулирования служебной деятельности муниципальных служащих предложено распространить практику принятия кодексов служебного поведения, утвержденных отдельными органами исполнительной власти, в отношении муниципальных служащих, разработав соответствующие муниципальные правовые акты, в которых должны быть закреплены требования к служебному поведению муниципальных служащих, правила делового общения, меры стимулирования и ответственности служащих;- обоснована нецелесообразность увеличения правоограничений в отношении муниципальных служащих. По мнению автора, репрессивные меры не соответствуют природе муниципального управления и местного самоуправления, основу которого составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения;- для обеспечения механизма реализации антикоррупционного законодательства в сфере урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе предложено установить обязательность создания комиссии по урегулированию конфликта интересов в городских округах и муниципальных районах.
1. Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – 13,1 п.л.
2. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 11,5 п.л.
3. Киреева Е.Ю. Правовое регулирование муниципальной службы: Учебно-методический комплекс. – М.: Издательство РАГС, 2010. –5,5 п.л.
4. Киреева Е.Ю. Правовые гарантии и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Лекция. – М.: Изд-во РАГС, 2006. – 3,3 п.л.
5. Киреева Е.Ю. Глава 1.5 Муниципальная служба. Управление муниципальной службой / Актуальные вопросы управления муниципальными образованиями / Под ред. И.Н.Барцица, В.В.Бакушева– М., 2008. С. 42-51. – 0,6 п.л. (9 соавторов).
6. Киреева Е.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под общ. ред. Г.В.Мальцева и И.Н.Барцица. – М.: Изд-во РАГС, 2005. 4/40 п.л. (22 соавтора).
7. Киреева Е.Ю., Акопов Л.В. Глава XIII. Юридическая ответственность гражданского служащего/ Служебное право (государственная гражданская служба): Учебник / Под общ. ред. доц. Ю.Р.Догадайло Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС. 2005. – 0,8 /1,2 п.л.
8. Киреева Е.Ю. Главы: 1.4 Законодательство о государственной службе Российской Федерации; 4.9 Оплата труда государственных служащих; 4.11 Государственные гарантии на государственной службе / Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Барцица И.Н. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – 4, 9 п.л.
9. Киреева Е.Ю., Акопов Л.В. Глава XIII. Юридическая ответственность гражданского служащего/ Служебное право (государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. ред. проф. В.Г.Игнатова. – Москва - Ростов-на-Дону: Изд-во «МарТ», 2007. –1, 2 /2, 1 п.л.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:
10. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 30-32. – 0,4 п.л.
11. Киреева Е.Ю. Международные стандарты в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2008. № 2. С. 296-299. – 0,6 п.л.
12. Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. – 0,4 п.л.
13. Киреева Е.Ю. Государственная и муниципальная службы: единство и различие правовых подходов // Государственная служба. 2008. № 4 (54). С. 33-38. – 0,5 п.л.
14. Киреева Е.Ю. О некоторых аспектах реформирования государственной и муниципальной службы в Российской Федерации // Вестник Российского государственного университета им. И.Канта. Сер. Экономические и юридические науки. 2008. Вып. 9. С. 7-13. – 0,6 п.л.
15. Киреева Е.Ю. Кадровый резерв муниципальной службы // Журнал российского права. 2009. № 2. – 0,5 п.л.
16. Киреева Е.Ю. Субъекты права на равный доступ к государственной и муниципальной службе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 2. – 0,5 п.л.
17. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. № 2 (14). – 0,8 п.л.
18. Киреева Е.Ю. Поддержка и сопровождение органов местного самоуправления // Государственная служба. 2009. № 4 (60). – 0,7 п.л.
19. Киреева Е.Ю. Формирование резерва управленческих кадров: опыт и проблемы // Право и управление. 21 век. 2009. № 12. – 0,6 п.л.
20. Киреева Е.Ю. О некоторых проблемах в регулировании вопросов денежного содержания муниципальных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. – 0,8 п.л.
Статьи в иных изданиях:
21.Киреева Е.Ю. Законодательные основы муниципальной службы в Краснодарском крае / Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе: Материалы научно-практической конференции. Ростов-на Дону: СКАГС. 1999. – 0,4 п.л.
22.Киреева Е.Ю. Принципы муниципальной службы / Государственное управление и право: сб.научных трудов/ под общ. ред. И.Н.Барцица. –М., 2006. Вып. IV. С. 3-21. – 1,5 п.л.
23.Киреева Е.Ю. Вопросы совершенствования правового регулирования муниципальной службы / Единство основных подходов к правовому регулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: материалы межрегиональных научно-практических конференций. 17-18 сентября 2007 г. – М.: РАГС, 2007. С. 93-104. – 0, 9 п.л.
24. Киреева Е.Ю. Должности муниципальной службы // Государственное управление и право: Сб. научных трудов / Под общ. ред. И.Н.Барцица. – М., 2007. Вып. V. С.5-17. - 1 п.л.
25. Киреева Е.Ю. Проблемы территориальной организации местного самоуправления / Единство основных подходов к правовому регулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: материалы межрегиональных научно-практических конференций. 17-18 сентября 2007 г. – М.: РАГС, 2007. С. 52-61.– 0,8 п.л.
26. Киреева Е.Ю. Основные направления реформирования муниципальной службы / Право и экономика: сб. научных трудов. - М., 2007, Вып.4. С. 5-10. – 0, 4 п.л.
27. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. № 1. С. 8-11. - 0,4 п.л.
28. Киреева Е.Ю. О некоторых аспектах реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. № 2. С. 19-22. – 0,4 п.л.
29. Киреева Е.Ю. Статьи: Аттестационная комиссия, Аттестационный лист государственного гражданского служащего, Денежное содержание государственных гражданских служащих, Законодательство о государственной службе Российской Федерации, Информация служебная, Конкурсная комиссия / Государственная служба: энциклопедический словарь/ Под общ. ред. Егорова В.К., Барцица И.Н. - М.: РАГС. 2008. – 3, 3 п.л. (86 соавторов).
30 .Киреева Е.Ю. Пробелы и коллизии в правовом регулировании муниципальной службы / Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы научной конференции юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова / Под ред. С.А.Авакьяна. – М.: МГУ, 2008. С. 666-671. – 0, 5 п.л.
31. Киреева Е.Ю. Статьи: Законодательная инициатива, Законодательство о муниципальной службе, Кадровый резерв на муниципальной службе, Квалификационные требования к должностям муниципальной службы, Обязанности муниципального служащего, Ответственность муниципального служащего, Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, Отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов, Стаж муниципальной службы / Муниципальное управление: Энциклопедический словарь. – М.: Издательство РАГС, 2008. – 3,5 п.л. (51 соавтор).
32. Киреева Е.Ю. Управление муниципальной службой // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 4. С. 5-8. – 0,5 п.л.
33. Киреева Е.Ю. Правовое регулирование кадрового резерва на муниципальной службе // Государственное управление и право/ Под общ. ред. Барцица И.Н. Вып. 7, 2008. С. 5-12.
34. Киреева Е.Ю. Персональные данные государственных служащих/ Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. К.Н.Гусова. – М.: Проспект, 2008. – 0,9 п.л.
35. Киреева Е.Ю. О некоторых проблемах правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации / Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ. Т.1. –М.: МГЮА, 2009. С. 306-312. – 0,6 п.л.
36. Киреева Е.Ю. Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для муниципальной службы // Ученые записки РАГС. Вып. 1 (IX). –М.: РАГС, 2009. С. 57-67. – 0,8 п.л.
37. Киреева Е.Ю. Система правового регулирования статуса муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 2. – 0,8 п.л.