- В результате общетеоретического системного подхода к функционированию элементов государственного механизма Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что институт государственной службы в основе своей организации и функционирования должен базироваться на совокупности черт и принципов демократического правового и социального государства, провозглашенного в ст.ст.1 и7 Конституции Российской Федерации. Сопоставление принципов правового государства и правовых норм, регулирующих систему государственной службы Российской Федерации показывает, что при формировании системы государственной службы нормативное закрепление ее основ осуществлено выборочно; закреплены лишь отдельные принципы правого государства: признание, соблюдение и защита прав человека со стороны государства, механизм гарантий прав и свобод, принципы законности, верховенства конституции по отношению к другим законам. На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации выявлены следующие актуальные проблемы, решение которых необходимо для институционализации государственной службы Российской Федерации: а) построение механизмов взаимодействия гражданского общества с государственной службой, преодоления недоверия граждан к служащим; б) преодоление бюрократизма в государственном аппарате в сфере правореализации государственной службы; в) формирование кадровой политики Российской Федерации, соответствующей целям демократического правового социального государства; г) совершенствование механизмов юридической ответственности в системе государственной службы. Обосновывается, что на современном этапе развития правовой системы Российской Федерации инноватизация системы государственной службы Российской Федерации затрагивает вопросы обновления общих принципов построения и взаимодействия ее уровней и элементов на основе правового государства: создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; поддержка общегуманитарных ценностей правовой культуры в системе государственной службы; создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей развития российского общества. По мнению диссертанта, институциональный подход к вопросам развития организационно-правовых основ государственной службы позволяет осуществить административное реформирование системы государственной власти как процесса адаптации института государственной службы к глобальным изменениям в обществе, обусловленных мировым экономическим кризисом и требующим инновационно, социально направленных государственно-правовых мер. Реформирование государственной службы Российской Федерации предполагает переориентацию ее деятельности на инновационное развитие отношения аппарата государственной службы к гражданскому обществу как субъекту управления; уважения интересов граждан и действенного контроля за деятельностью государственного аппарата.
- Для институционализации государственной службы Российской Федерации необходимо развитие кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества и создание Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст.80 Конституции Российской Федерации) федерального резерва управленческих кадров, состоящего из профессионально подготовленных, компетентных работников. В качестве предложений по Программе формирования резерва управленческих кадров диссертантом предлагаются следующие направления. Первое направление - формирование федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации на базе существующих кадровых технологий, которые основываются на анкетном и рекомендательном принципах. В рамках этого этапа можно сформировать кадровый резерв из лиц, уже находящихся на государственной службе. Второе направление связано с нормативным правовым обеспечением Программы формирования резерва управленческих кадров. Программа должна предусматривать на федеральном уровне внесение изменений в действующее законодательство. Третье направление относится к методическим рекомендациям и технологиям формирования Программы резерва управленческих кадров. В Программе следует предусмотреть разработку квалификационных требований к должностям, подлежащим замещению из резерва на основе профессиональных стандартов и методик их определения. Методики должны охватывать стадии реализации Программы, а именно: стадию формирования резерва управленческих кадров; стадию профессионального развития резерва управленческих кадров; стадию востребованности резерва управленческих кадров. Четвертое направление - это финансово-экономическое обеспечение Программы формирования резерва управленческих кадров. Структура кадрового управленческого резерва должна состоять из:- федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации;- федерального резерва управленческих кадров, состоящих на государственной службе (государственные служащие);- резерва управленческих кадров, находящихся на муниципальной службе (муниципальные служащие);- резерва управленческих кадров потенциально способных по профессионально-личностным качествам замещать должности в государственном и муниципальном управлении.
- В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст.80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания - системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу.
- На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий. Так, государственная гражданская служба в аппарате органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации характеризуется следующими особенностями, которые не учитываются нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: а) аппараты палат Федерального Собрания Российской Федерации определяются регламентами палат с учетом формируемых депутатских объединений; б) на государственной службе в законодательных органах реализуются административно-правовые функции регулирования законодательного процесса, а не осуществление полномочий данного органа; в) поскольку палаты Федерального Собрания РФ обладают юридической самостоятельностью, то кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат; г) согласно ст.94Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации не имеет административной вертикали, а субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата. Государственная служба в органах судебной власти России, по мнению диссертанта, характеризуется следующими особенностями, которые так же не регулируются законодательством о государственной службе: а) исключительно важное значение при осуществлении государственными служащими своих должностных обязанностей приобретает соблюдение принципов законности, справедливости и своевременности при подготовке и вынесении правоприменительных решений; б) на государственной службе в судебных органах реализуются только функции финансового, материально-технического, организационного, информационного и справочного обеспечения процесса осуществления правосудия, исключающие вмешательства в деятельность судей; в) на работников аппаратов судов налагаются дополнительные ограничения: невозможность выступать в качестве народных, арбитражных и присяжных заседателей; г) для выполнения своих обязанностей государственным служащим аппаратов судов необходимо наличие высокой квалификации в сфере юриспруденции (высшего или среднего специального образования). Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной службы в органах различных ветвей государственной власти.
- Автор, на основе изучения практики реализации норм права, регулирующих государственную службу Российской Федерации, предлагает собственную классификацию видов государственной службы Российской Федерации. В качестве самостоятельного вида федеральной государственной службы - дипломатическую службу Российской Федерации. Основой такого выделения служат принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и принцип разделения власти. Дипломатическая служба осуществляется в государственных органах, полномочия которых относятся к исключительной компетенции Российской Федерации, и может быть определена следующим образом: «Дипломатическая служба представляет собой федеральную государственную службу профессиональной служебной деятельности граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги». Обосновывая дипломатическую службу в качестве вида государственной службы, диссертант предлагает внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и федерального закона, регулирующего основы дипломатической службы Российской Федерации.
- Изучение правового регулирования гражданской службы субъектов Российской Федерации и соответствующей правоприменительной практики дало возможность диссертанту предложить общую схему структуры законодательства субъекта Российской Федерации о гражданской службе. При подготовке и принятии соответствующих законов субъектов Российской Федерации необходимо учитывать особенности организации гражданской службы, предусмотрев, в частности: а) распределение полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области регулирования и контроля за организацией гражданской службы, б) порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, в) перечень должностей гражданской службы категории «руководители», принятых на определенный срок своих полномочий, г) дополнительные гарантии и условия их предоставления гражданским служащим субъекта Российской Федерации; д) правовой статус органа по управлению гражданской службой субъекта Российской Федерации. В диссертации выявляется и анализируется позитивный опыт такого нормативного регулирования в ряде субъектов Российской Федерации (Амурской, Астраханской, Владимирской, Ивановской, Ленинградской, Омской, Пензенской, Рязанской, Сахалинской, Тюменской областях, Пермском крае и Еврейской автономной области). На основе его обобщения формулируются практические рекомендации по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.
- По мнению диссертанта, дисциплинарная ответственность государственных служащих за служебные проступки, предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации, не учитывает правовую природу статуса государственных служащих как служащих государства, а не служащих отдельных государственных органов, а также ответственность как сущностной характеристики правового государства (баланс прав, обязанностей и ответственности). Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации представляет собой внутриведомственный институт, который не может обеспечить защиту административно-правового статуса, возникающего у гражданина, состоящего на службе государства как публичного института. Институт государственной службы в России оказался лишен правового механизма реализации ответственности, что не соответствует актуальным задачам реформирования государственной службы. На взгляд автора, Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» должен предусматривать конкретные нормы, регулирующие ответственность на государственной службе.
- На основе анализа действующего законодательства выделены следующие особенности правового регулирования государственной службы Российской Федерации: данный институт включает в себя наряду с нормами различных отраслей российского права: конституционного, административного, трудового, финансового, так же нормы международного права и нормы специального законодательства о государственной службе; система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней. Законодательство о государственной службе образует единую иерархичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников; правоотношения на государственной службе Российской Федерации регулируются нормами как публичного, так и частного права. Диссертант приходит к выводу, что право государственной службы (служебное право) следует рассматривать как отдельную самостоятельную комплексную отрасль российского законодательства, выделяя ее из системы административного законодательства.
- Диссертант представил авторскую этапизацию формирования системы управления государственной службой, которая отражает динамику ее становления, обосновывает последовательность дальнейшего реформирования и развития государственной службы в Российской Федерации. По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности (2009 - 2010 годах) необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений. В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2013 года) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.
1.Крылова Е.Г. Влияние правовой государственности на форму и содержание государственной службы в России: монография. – М.: Изд-во «Социум», 2006. – 128 с. – 8 п.л.
2.Крылова Е.Г. Развитие системы государственной службы Российской Федерации. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 5,1 п.л.
3.Крылова Е.Г. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Е.Г.Крылова [и др.] / Под общ. ред. проф. И.Н.Барцица, проф. В.В.Бакушева. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 300 с. – 19 п.л. (авторство не разделено).
4.Крылова Е.Г. Формирование государственной службы Российской Федерации: теория, практика, проблемы институционализации: монография. – М.: «Восход-А», 2008. – 564 с. – 35,25 п.л.
Рецензия: Дмитриев Ю.А. Отзыв на монографию Е.Г.Крыловой «Формирование государственной службы Российской Федерации: теория, практика, проблемы институционализации». // Современное право. – 2009. – № 1 (1). – С. 69.
5.Крылова Е.Г. Институционализация системы государственной службы Российской Федерации: монография. – М.: «Социум», 2009. – 150с. – 9,5 п.л.
Рецензия: Булаков О.Н. Институционализация системы государственной службы Российской Федерации: монография Е.Г.Крыловой // Право и экономика. – 2009. – № 1. – С. 170-171.
II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации
6.Антонова Е.Г. [Крылова Е.Г.] Верховенство закона в структурных преобразованиях государственной власти в России // Хозяйство и право. – 1996. – № 6. – С. 63-71. – 0,5 п.л.
7.Крылова Е.Г. Правовое государство как юридическая форма организации демократического федеративного социального государства // Современное право. – 2006. – № 12 (2). – С. 17-25. – 1 п.л.
8.Крылова Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы // Государство и право. – 2007. – № 11. – С. 11-19. – 1 п.л.
9.Крылова Е.Г. Социальное государство – конституционная характеристика правового государства // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. Юридический журнал. – 2007. – № 2. – С. 53-54. – 0,3 п.л.
10.Крылова Е.Г. Профессионализм как основной принцип организации и функционирования государственной службы // Арбитражный и гражданский процесс. – 2007. – № 3. – С. 16-19. – 0,7 п.л.
11.Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 16. – С. 14-19. – 0,8 п.л.
12.Крылова Е.Г. Практика ограничений бюрократии за рубежом // Государственная служба. – 2008. – № 5 (55) (сентябрь-октябрь). – С. 19-27. – 0,6 п.л.
13.Крылова Е.Г. Основы организации государственной службы: некоторые методологические аспекты // Социология власти. – 2008. – № 6. – С. 61-68. – 0,4 п.л.
14.Крылова Е.Г. Правовые аспекты формирование кадрового резерва государственной службы и управления Российской Федерации // Современное право. – 2009. – №1 (1). – С. 65-67. – 0,4 п.л.
III. Учебники и публикации в научных, периодических изданиях, сборниках научных трудов
15.Антонова Е.Г. [Крылова Е.Г.] Государство как целостная система социального управления. - М.: Изд-во «Луч», 1996. – 29c. – 1,0 п.л.
16.Антонова Е.Г. [Крылова Е.Г.] Механизм правового регулирования. – М.: ИНИОН РАН, 1996. – 23с. – 1,0 п.л.
17.Крылова Е.Г. Судебный конституционный контроль в системе органов государственной власти // Государственное и муниципальное управление: теория и практика: сборник научных статей. Выпуск 2 / Под ред. Т.С.Емельяновой. – М.: Изд-во МосГУ, 2004. – С. 46-53. – 0,4 п.л.
18.Крылова Е.Г. Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении / Е.Г. Крылова // Система государственного и муниципального управления: учебник / Под ред. Г.В.Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2005. – Глава 9. – С. 188-211. – 1,4 п.л.
19.Крылова Е.Г. Методологические основы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы // Актуальные проблемы экономики и права современной России: сборник научных статей межвузовской конференции / Под ред. С.С.Ильина. – М., 2005. – С. 145-151. – 0,4 п.л.
20.Крылова Е.Г. Представительная основа государственной организации // Государственное строительство и право: сборник научн. трудов. Выпуск 11 / Под общ. ред. Г.В.Мальцева. – М., 2005. – С. 15-22. – 0,5 п.л.
21.Крылова Е.Г. Судебный конституционный контроль в системе органов государственной власти // Государственное и муниципальное управление: теория и практика: сборник статей / Отв. ред. Т.С.Емельянова. – М.: Изд-во РАГС, 2005. – С. 33-41.– 0,5 п.л.
22.Крылова Е.Г. Процесс. Принцип. / Е.Г.Крылова, В.В.Антонов, Г.В.Атаманчук // Энциклопедия государственного управления в России: в 4-х томах. Т. IV ч. I «П-С» / Под общей ред. В.К. Егорова. – М.: Изд-во РАГС, 2006. – С. 98-100, 125-126. – 0,2 п.л.
23.Крылова Е.Г. Принципы правовой государственности в контексте реализации Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий. – 2006. – № 20 (42). – С. 54-60. – 0,5 п.л.
24.Крылова Е.Г. Должности государственной гражданской службы, классные чины. Прохождение государственной гражданской службы. // Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник / Под общ. ред. И.Н.Барцица. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – §1. Глава 4. – С. 232-248. – 0,9 п.л.
25.Крылова Е.Г. Правовое обеспечение правил этики в государственных структурах управления // Новое в экономике и управлении: сборник статей. Выпуск 10 / Под ред. С.А.Стрижова. – М.: МАКС Пресс, 2007. – С. 67-71. – 0,3 п.л.
26.Крылова Е.Г. Роль принципа разделения властей в организации государственной службы // Право и экономика: сборник научных трудов. – Выпуск 1 / Под ред. С.С. Ильина, Н.Н.Косаренко. – М., 2007. – С. 10-14. – 0,3 п.л.
27.Крылова Е.Г. Социальное государство как основа правового государства // Вестник Национального института бизнеса. Выпуск 1. – М.: Национальный институт бизнеса, 2007. – С. 250 -257. – 0,3 п.л.
28.Крылова Е.Г. Принципы правовой государственности в системе государственной службы в России // Право и экономика: сборник науч. трудов. – Вып. 4. – М.: МГУ, 2007. – С. 37-46. – 0,6 п.л.
29.Крылова Е.Г. Реализация свободы в государственном и муниципальном управлении // Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления: сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. – Пенза, 2007. – С. 24-26. – 0,2 п.л.
30.Крылова Е.Г. Особенности организации государственной гражданской службы в унитарных и федеративных государствах // Государственное управление и право. Выпуск 5 / Под общ. ред. И.Н.Барцица. – М., 2007. – С. 260-267. – 0,5 п.л.
31.Крылова Е.Г. Принцип государственного управления / Е.Г.Крылова, В.В.Антонов, Г.В.Атаманчук // Государственная служба: энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К.Егорова, И.Н.Барцица. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – С. 284-286. – 0,3 п.л.
32.Крылова Е.Г. Организация государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба: теория и практика государственного и муниципального управления: материалы Всероссийской конференции. – Чита: ЧитГУ, 2008. – С. 203-209. – 0,3 п.л.
33.Крылова Е.Г. Правовые основы формирования социального государства // Актуальные проблемы современности: сборник научных статей. – М.: Изд-во МГУ, Национальный институт бизнеса, 2008. – С. 42-48. – 0,4 п.л.
34.Крылова Е.Г. Правовая характеристика социального государства // Право и экономика: сб. науч. трудов. – Вып. 2 / Под ред. Н.Н.Косаренко. – М., 2008. – С. 19-24. – 0,3 п.л.
35.Крылова Е.Г. Реализация принципов правовой государственности в системе государственной службы в России // Право и экономика: сборник науч. трудов. – Вып. 3 / Под ред. Н.Н.Косаренко. – М., 2008. – С. 5-13. – 0,6 п.л.
36.Крылова Е.Г. К вопросу о формировании системы управления государственной службы Российской Федерации // Современное российское право: пробелы, пути совершенствования: сборник статей Международной научно-практической конференции. – Пенза: Приволжский Дом знаний, 2008. – С.84-86. – 0,2 п.л.
37.Крылова Е.Г. Система органов исполнительной власти как основа осуществления государственной службы // Право и экономика: сборник научн. трудов. – Вып. 4 / Под ред. Н.Н.Косаренко. – М., 2008. – С. 5-11. – 0,4 п.л.
38.Крылова Е.Г. Концептуальные аспекты становления дипломатической службы как вида государственной службы Российской Федерации // Право и экономика: сборник научн. трудов. – Вып. 1 / Под ред. Н.Н.Косаренко. – М., 2009. – С. 9-16. – 0,5 п.л.