- Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения.
- Между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением происходит не разделение исполнительной власти, а разграничение полномочий по ее осуществлению органами публичного управления.
- Процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должен учитывать политические, конституционные и административные (управленческие) аспекты.
- Разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий», «совместное ведение».
- В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач.
- Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения, а в некоторых случаях - условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции.
- Отсутствие единого научно выработанного подхода к формированию понятий «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» ведет к субъективному употреблению данных понятий в законодательстве, что вносит определенный диссонанс в процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления.
- Стержневым моментом в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления выступает публичный интерес, преломляющийся в интересах Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.
- Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ следует рассматривать в функциональном и правовом отношении, что позволяет разрешить довольно сложный с практической точки зрения вопрос об оптимальном соотношении федерального и регионального нормотворчества, разграничивающего полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения.
- Конституционные основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления исходят из принципов федеративного устройства Российского государства, принципа разделения властей и признания местного самоуправления в качестве весьма важного самостоятельного уровня общей системы организации публичной власти демократического федеративного правового государства.
- Федеральное законодательство не формирует четкого представления о механизме разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ. Единый законодательный подход к разграничению полномочий не выдержан из-за отсутствия представлений о степени и глубине федерального регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
- Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлены Конституцией РФ. Поэтому договорами не должны устанавливаться или разграничиваться предметы ведения. Разграничиваться должны полномочия между органами государственной власти. Соглашения о передачи полномочий, исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), заключаются органами исполнительной власти субъекта РФ а) по вопросам, перечисленным в п. 2 ст. 26.3 Закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные полномочия; б) по вопросам, вытекающим из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст. 26.3.1 Закона. Соглашениями могут передаваться полномочия субъекта РФ по предметам субъекта РФ.
- На уровне органов исполнительной власти Российской Федерации сосредотачиваются полномочия, направленные на сохранение государства как единой территориальной и социальной системы: полномочия по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, формированию единого экономического и правового пространства, выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни;
- В основу разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения заложены: конституционная идеология формирования перечня предметов совместного ведения, разграничение права собственности, разграничение административных ресурсов, разграничение ответственности, разграничение расходных полномочий.
- Единообразный законодательный подход к определению и характеру закрепления объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время отсутствует. Федеральное законодательство не дает полного представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Анализ федерального законодательства выявляет непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Сопоставление полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения указывает на федеральное компетенционное преимущество.
- Отсутствие законодательно установленного перечня предметов ведения субъектов РФ, наличие многочисленных перекрестных изменений и дополнений в федеральное законодательство препятствуют формированию полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам ведения субъектов РФ.
- Реализация принципа единства системы исполнительной власти в рамках ст.77 Конституции РФ действующей нормативной базой не обеспечивается. Это в значительный, на наш взгляд, мере предопределено разрушением отраслевой системы государственного управления, несостыкованностью, дублированием в предметах совместного ведения полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствием должных форм взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации.
- Основу формирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Перечни вопросов местного значения, закрепленные в ст.14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), не учли всего многообразия общественных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении многих вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
1.Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Издательский центр «Наука», 2007 (10 п.л.).
2.Волкова Л.П. Формирование компетенции органов исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (10 п.л.).
3.Волкова Л.П. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления: монография. Колл. авт. / под ред. А.В. Малько. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. (глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: проблемы законодательного регулирования и пути их разрешения») (2 п.л.).
Учебники, учебные пособия, комментарии
4. Волкова Л.П Административное право России: учебник. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. (глава 10 «Административно-правовой статус органов местного самоуправления», глава 27 «Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения») (2 п.л.).
5.Волкова Л.П., Журик В.В., Колесников А.В., Конин Н.М., Радченков Б.Г. Муниципальное право: Учебно-методический комплекс / под ред. Н.М. Конина. М: НОРМА. 2006 (22, 25 п.л.).
6.Волкова Л.П, Колесников А.В.,. Максимова Н.А. и др. Муниципальное право России: Учебное пособие. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (17,2 п.л.).
7. Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: комментарий. Колл. авт. / под ред. сора В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2006г. (главы 1, 12) (2 п.л.).
8.Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 марта 2007г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»: комментарий. Кол. авт. М: Волтерс Клувер. 2009. (статьи 16, 17, 19) (в печати) (1 п.л.).
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК
9.Волкова Л.П. Соотношение государственной власти и местного самоуправления: основные проблемы теории и практики // Современное право. М., 2008. № 7 (0,5 п.л.).
10.Волкова Л.П., Алиев Т.Т. Сущность формирования компетенции органов исполнительной власти // Современное право. М., 2008. № 10 (0,5 п.л.).
11.Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. М., 2008. № 8. (0,4 п.л.).
12.Волкова Л.П., Малько А.В. Федеральные и региональные интересы в процессе установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Государство и право. М., 2008. № 12 (0,5 п.л.).
13.Волкова Л.П. Правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2008. № 6. (0, 6 п.л.).
14.Волкова Л.П. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (понятие и порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти) // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009. № 1 (0, 5 п.л.).
15.Волкова Л.П. Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009. № 2 (0,3 п.л.).
Статьи, опубликованные в иных журналах и изданиях
16.Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и установление полномочий в системе исполнительной власти: конституционно-правовой аспект // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов: ЗАО «Типография «Полиграфист», 2008. № 3(22) (0,5 п.л.).
17. Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2008. № 5 (0,6 п.л.).
18. Волкова Л.П. О необходимости учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2009 (0,5 п.л.) (в печати).
19.Волкова Л.П., Петров М.П. Соотношение местной территориально-государственной и муниципальной организации публичной власти // Вестник МИР. Самара, 2008. (1,1).
20. Волкова Л.П. Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права. 2006. Вып. 2 (0, 7 п.л.).
21. Волкова Л.П. Теоретико-методологический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права, 2008. Вып. 3 (0, 5 п.л.).
22. Волкова Л.П. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в условиях российского федерализма // Актуальные проблемы юридической науки. Сборник научных трудов. Тольятти: Изд-во ТГУ, 2008. Вып. 5 (0, 6 п.л.).
23. Волкова Л.П Административные реформы и местное самоуправление // Российская правовая система: вопросы теории и практики. Межвузовский сборник научных трудов / под общей редакцией Т.В. Синюковой, А.Н. Иванова, З.С. Байниязовой. Саратов: «Наука», 2007 (0, 3 п.л.).
24. Волкова Л.П. Основные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации // Актуальные проблемы правоведения: сборник научных трудов. Тольятти: Изд-во ТГУ, 2007. Вып. 2. (0,5 п.л.).
25. Волкова Л.П. Местное самоуправление в механизме разграничения предметов ведения и полномочий исполнительной власти // Актуальные проблемы юридической науки. Сборник научных трудов. Тольятти: изд-во ТГУ, 2008. Вып. 4 (0,5 п.л.).
26.Волкова Л.П. Государственная политика в разграничении предметов веде6ния и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления // Актуальные проблемы современной юридической науки и практики. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов. Изд-во: ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», 2007. Вып. 2 (0,5 п.л.).
27. Волкова Л.П. Соотношение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения // Право. Законодательство. Личность. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. № 1 (0,5 п.л.).
28. Волкова Л.П. Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ: проблемы теории и практики // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009 (1 п.л.) (в печати).
29.Волкова Л.П., Конин Н.М., Петров М.П., Колесников А.В. Основные проблемы разграничения компетенции между государством и муниципальными образованиями в процессе реформирования местного самоуправления // Актуальные проблемы юридической науки и практики: сборник научных статей, посвященных 60-летию кандидата юридических наук, профессора, директора Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина В.М. Пучнина. Тамбов: «Интеграция», 2006 (0,4 п.л.).
Работы, опубликованные в материалах международных и всероссийских конференций
30. Волкова Л.П. Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления // Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации: материалы международной научно-практической конференции молодых ученых (25-26 апреля 2006 г.). Саратов: Изд-во «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», 2006 (0, 3 п.л).
31. Волкова Л.П. Основные направления деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах собственного ведения // Сборник научных трудов по материалам Четвертой Всероссийской конференции «Державинские чтения». (Москва 3-4 декабря 2008 г.) (0,4 п.л.).
32. Волкова Л.П. Конституционно-правовые основы административного способа разграничения предметов ведения и полномочий // Реализация конституционных положений в административном праве: международная научно-практическая конференция (25-26 сентября 2008г.). Челябинск: ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет», некоммерческое партнерство «Евразийская академия административных наук», 2008 (0,5 п.л.).
33. Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Всероссийская научно-практическая конференция (21-22 октября 2008г.). Тюмень: ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет». Институт государства и права, 2008 (0,4 п.л.).
34. Волкова Л.П. Критерии разграничения полномочий государственных органов исполнительной власти в конституционных предметах совместного ведения // Третья Международная научно-практическая конференция «Юридическая наука и методология преподавания юридических дисциплин в условиях реформирования системы высшего образования» (10-11 октября 2008г.). Туапсе-Небуг: Ассоциация юридических вузов; Ростовский государственный университет «РИНХ», юридический факультет; Южный федеральный университет (филиал в г. Туапсе), 2008 (0,5 п.л.).
35. Волкова Л.П. Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ: проблемы теории и практики // Международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности» (К 15-летию Конституции Российской Федерации) (3-4 октября 2008г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (0,5 п.л.);
36. Волкова Л.П. Мониторинг реформы местного самоуправления // VI Всероссийская научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменительной практики «Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации» (27 июня 2008г.). Москва: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2008 (0,4 п.л.).
37. Волкова Л.П. Реализация конституционного принципа единства государственной власти в российском законодательстве // Международная научно-практическая конференция «Стабильная Конституция – основа эффективного государства» (18 декабря 2008г.). Саратов: Изд-во ФГО УВО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», 2008 (0,4 п.л.).
38.Волкова Л.П. Отдельные государственные полномочия исполнительных органов местного самоуправления // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (2-3 июля, 2008г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», 2008 (0,3 п.л.).
39.Волкова Л.П. Основные направления мониторинга муниципальной реформы // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние и тенденции российского законодательства в условиях преемственности государственно-правового развития России» (27 мая 2008г.). М: Волтерс Клувер, 2008 (0,4 п.л.).