1. Конституционно-правовой статус парламента - это положение парламента как представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти, характеризующее: социально-политическое назначение данного органа; его роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности; внутреннюю структуру, способствующую реализации функций; компетенцию, обусловленную местом в системе народовластия и взаимоотношениями с иными органами государственной власти; процедуры осуществления деятельности парламента, в том числе формы и порядок принятия нормативных правовых актов.
В целях совершенствования юридической техники в рамках развития конституционного права конкретизированы для использования в научном обороте такие понятия, как «парламент» и «парламентаризм», «генезис парламентаризма и парламентской деятельности», «конституционно-правовой статус парламента», «парламент как единый представительный и законодательный орган государственной власти», «статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «толкование законов парламентом», «парламентский мониторинг».
2. Необходимость совершенствования конституционно-правового статуса парламента в большинстве стран мира, в том числе в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях, обусловлена общим процессом модернизации социально-экономической, политической и правовой систем в условиях глобализации и роста взаимозависимости - с одной стороны, и необходимости обеспечить сохранение национально-государственного суверенитета - с другой стороны. Раскрыты тенденции развития современного парламента в условиях глобализации, влекущей за собой не только позитивные, но и негативные последствия для развития национальных парламентских систем, выступающей фактором, влияющим на национальную государственность.
Возрастающая неспособность парламентов современных государств эффективного правового регулирования глобальных процессов и, как следствие, ослабление парламентского контроля - носят объективный характер. Это ведет к всеобщей трансформации государственности в современном мире, видимыми признаками которой является реновация авторитарных моделей государственного управления и принижение роли парламента, возникновение новых форм разделения полномочий и взаимодействия властей.
3. Историко-правовой и сравнительный анализ эволюции идей зарубежных и отечественных ученых о природе парламента позволил до известной степени восполнить несомненный пробел в теории конституционного и парламентского права. Предложена современная авторская характеристика этапов становления и развития представительной власти в российском государстве.
4. Практическая реализация конституционно-правового статуса парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране - способности парламента как органа народного представительства формулировать в законе волю избирателей и реализовывать их интересы, используя механизм государственной власти и авторитет парламента в обществе.
Выделены непосредственные и опосредованные факторы, а также степень их влияния на конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов в Российской Федерации. К непосредственным факторам относятся политический процесс и институты гражданского общества, а также организационные факторы. К опосредованным факторам относятся конституционный и законодательный процесс, а также процесс взаимодействия Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами.
5. В современных условиях зависимость деятельности парламентов в Российской Федерации от органов исполнительной власти и их аппаратов существенно возросла и является критической, что нередко напрямую сказывается на низкой эффективности их работы.
Для нахождения баланса сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне предлагается закрепить и конкретизировать в конституционном законодательстве формы парламентского контроля за деятельностью главы государства, органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, в т.ч.:
- возможность выражения парламентского недоверия членам Правительства РФ, руководителям министерств и ведомств;
- проведение регионального парламентского расследования в отношении деятельности высших должностных лиц (высшего органа исполнительной власти) субъектов Российской Федерации с последующим обращением в судебные органы на предмет проверки конституционности и законности их деятельности, а также к главе государства - с представлением об их отставке;
- предоставление законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации права при рассмотрении вопроса о наделении полномочиями руководителей исполнительной власти субъектов РФ вносить Президенту РФ свои предложения по кандидатурам на эту должность.
6. Объективной закономерностью развития российского парламентаризма является реализация принципа единства представительных органов власти (на федеральном, региональном и местном уровнях) исходя из единства власти народа.
Игнорирование этого принципа в правотворчестве и правоприменении приводит к существенным издержкам в формировании системы народовластия и осуществлении парламентом своих основных функций.
Предложены законодательные меры по закреплению принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, которые позволят обеспечить их взаимодействие в сфере законотворчества и осуществлении контроля за реализацией принятых законов. Возможными формами реализации данного принципа являются:
- воссоздание механизма взаимодействия депутатов различных уровней, работающих в одном избирательном округе («депутатской вертикали»);
- введение института совместной законодательной инициативы регионов;
- предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых региональными парламентами субъектов РФ;
- закрепление в регламентах парламентов процедуры официальной торжественной присяги при подтверждении полномочий в качестве члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ и депутата регионального парламента;
- введение обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ перед органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления и населением субъекта РФ;
- восстановление норм, предусматривающих формирование наказов и их финансовое обеспечение, введение процедуры отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
- активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с Федеральным Собранием Российской Федерации.
7. Усиливающийся разрыв между правом и его применением, а также реальной жизнью свидетельствует об определенном кризисе в правотворчестве, в том числе на законодательном уровне. Этот кризис имеет как объективные, так и субъективные причины.
Выявлен дисбаланс в реализации права законодательной инициативы, при котором одни субъекты слабо реализуют свои законотворческие полномочия, при этом имеют высокий потенциал в сфере законопроектной работы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения), а другие конституционные органы, способные реально участвовать и влиять на законотворческий процесс, правом законодательной инициативы не наделены (Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ).
В целях повышения эффективности реализации федеральным парламентом законодательной функции предлагается активизация в законотворческой деятельности таких направлений, как: а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ путем обязательного рассмотрения отзывов - как от законодательного, так и от исполнительного органа государственной власти ее субъектов (так называемое нулевое чтение); б) с поправками субъектов РФ после принятия таких законопроектов в первом чтении; в) с законодательными инициативами субъектов РФ; г) мониторинг законодательства в Российской Федерации; д) введение процедуры толкования федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе России.
8. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Автором предложены опирающиеся на зарубежную и отечественную практику оптимальная модель и параметры структуры палат парламента, а также аппарата парламента и его подразделений, в том числе:
- обосновывается вывод, что для эффективного осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации своих полномочий необходимо, чтобы не менее половины всех депутатов региональных парламентов работали на постоянной профессиональной основе;
- повышение прозрачности и открытости для избирателей процесса формирования политическими партиями списков кандидатов на выборах в целях предотвращения включения в федеральные и региональные списки кандидатов лиц, имеющих отношение к преступному миру;
- установление более регламентированной процедуры, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Федерации будет назначать представителя в Совет Федерации;
- четкое разграничение неприкосновенности и неответственности парламентария с установлением исчерпывающего перечня случаев, являющихся основанием отказа в даче согласия парламентом на лишение депутатской неприкосновенности;
- обосновывается необходимость создания в палатах федерального парламента структурных подразделений по антикоррупционной экспертизе федеральных законов и проектов нормативных правовых актов, которые осуществляли бы мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.
9. Обоснована необходимость принятия Федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», определена его концепция, предусматривающая регулирование принципов деятельности парламента, его функции и организационную структуру, взаимодействие между палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами.
10. Многоплановый государственно-правовой подход к совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в Российской Федерации позволил в исследовании обосновать и сделать предложения о целесообразности изменения некоторых положений Конституции РФ и действующего законодательства.
Так, выдвинуты следующие законодательные предложения:
- предусмотреть в статье 94 и статьях 101, 102 и 103 Конституции РФ характеристику и полномочия Федерального Собрания - парламента Российской Федерации не только как законодательного и представительного, но и как контрольного органа;
- внести изменения в статью 105 Конституции РФ, увеличив время с 14 до 30 дней, отведенное Совету Федерации для одобрения принятого Государственной Думой федерального закона;
- внести изменения в часть 2 статьи 111 Конституции РФ, закрепив право Государственной Думы и Совета Федерации представлять главе государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ;
- предусмотреть в Конституции РФ такие полномочия Совета Федерации ФС РФ, как право участвовать в формировании Правительства РФ, выражать недоверие членам Правительства РФ;
- предусмотреть возможность осуществления парламентского расследования в отношении деятельности главы государства, в связи с чем внести соответствующие изменения в Конституцию РФ и в часть 2 статьи 4 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»;
- внести изменения в статью 125 Конституции РФ и предоставить Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации как парламентскому органу право обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ;
- внести изменения в часть 1 статьи 104 Конституции РФ и предоставить право законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ, Счетной палате РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ по вопросам их ведения;
- дополнить часть 3 статьи 104 Конституции РФ положением, предусматривающим при внесении законопроектов, требующих заключение Правительства РФ, обязанностью Правительства РФ осуществлять выдачу заключений на подготовленные субъектами законодательной инициативы законопроекты в 45-дневный срок;
- уточнить терминологию в Конституции РФ, относящуюся к статусу региональных парламентов. Предложения касаются части 2 статьи 66, части 1 статьи 104, статьи 134, где они именуются «законодательными (представительными) органами»; части 3 статьи 66, где используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа»; части 1 статьи 77, части 2 статьи 95 и части 2 статьи 97, в которых региональный парламент именуется «представительным органом государственной власти», а также части 2 статьи 125 и статьи 136, где применяется термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Это необходимо для соблюдения юридической корректности и единообразия в обозначении региональных парламентов.
1.Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности. - М.: РГСУ, 2008. - 352 с. (20,46 п.л.).
2.Шаклеин Н.И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы. - Киров: Кировская областная типография, 2006. - 150 с. (8,84 п.л.).
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Министерства образования и науки РФ
3.Шаклеин Н.И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 9. - 1,0 п.л.
4.Шаклеин Н.И. Из истории российского парламентаризма // История государства и права. 2008. № 19. - 1,0 п.л.
5.Шаклеин Н.И. К проблеме повышения эффективности законотворческой работы в России // Государство и право. 2008. № 10. - 0,9 п.л.
6.Шаклеин Н.И. Организация и деятельность Законодательного собрания региона (на примере Кировской области) // Юридический мир. 2008. № 12. - 1,5 п.л.
7.Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств // Юридический мир. 2008. № 11. - 1,0 п.л.
8.Шаклеин Н.И. Региональный парламент и его законотворчество (на примере Кировской области) // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. - 1,5 п.л.
9.Шаклеин Н.И. Регламент парламентской ассамблеи Совета Европы: что можно использовать в практической работе Государственной Думы России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19. - 1,5 п.л.
10.Шаклеин Н.И. Учреждение и Наказ Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности российского парламента 1906-1917 годов // История государства и права. 2008. № 19. – 1,0 п.л.
11.Шаклеин Н.И. О роли парламентского контроля в противодействии злоупотреблениям власти // Проблемы права. Челябинск. 2011. № 2. – 0,4 п.л.
12.Шаклеин Н.И. Вопросы депутатской неприкосновенности // Проблемы права. Челябинск. 2011. № 3. – 0,5 п.л.
13.Шаклеин Н.И. Парламентский иммунитет // Юридический мир. 2011. № 7. – 0,4 п.л.
14.Шаклеин Н.И. Проблемы становления парламентского контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. – 0,5 п.л.
Учебники. Учебные пособия
15.Шаклеин Н.И. Современный парламент: Конституционно-правовой статус и организация деятельности. Зарубежный и отечественный опыт, пути совершенствования: учеб. пособие. - М.: Изд-во Института ювенальной юстиции РГСУ, 2008. - 15,5 п.л.
Иные публикации
16.Шаклеин Н.И. Стимул развития – устремление в будущее // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. № 6. - 1,7 п.л.
17.Шаклеин Н.И. Завтра начинается сегодня // Регионы России: перспективы развития. 2005. - 0,7 п.л.
18.Шаклеин Н.И. Конституционные ограничения прав и свобод человека: конституционный подход // Новое в российском и международном праве. Вып. V. - М.: РГСУ, 2005. - 0,3 п.л.
19.Шаклеин Н.И. От общих истоков – к общим целям // Россия – Беларусь. - Минск, 2005. - 1,1 п.л.
20.Шаклеин Н.И. Опорный край державы // Оборонно-промышленный комплекс России. «60-летие Победы». 2005. - 1,2 п.л.
21.Шаклеин Н.И. Потенциал науки – ресурс развития региона // Известия Международной академии наук высшей школы. - Томск, 2005, октябрь. - 0,8 п.л.
22.Шаклеин Н.И. К вопросу о конституционных ограничениях прав и свобод человека (конституционный подход) // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2006. № 1. - 0,5 п.л.
23.Шаклеин Н.И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. VI. - М.: РГСУ, 2008. - 2,0 п. л.
24.Шаклеин Н.И. Государственно-правовой статус российского парламента: от Учреждения и Наказа Государственной Думы Российской империи к Регламентам Палат Федерального Собрания Российской Федерации // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. VII. - М.: РГСУ, 2008. - 3,0 п.л.
25.Шаклеин Н.И. Зарубежный опыт конституирования парламента. Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса парламента в странах Европы, Америки, Африки и государств СНГ // Новое в российском и международном праве. Выпуск VIII. - М.: РГСУ, 2008. - 2,5 п.л.
26.Шаклеин Н.И., Матвеев В.Ю. Политическая система современного российского общества: конституционно-правовые вопросы реформирования // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. XI. - М.: АПК и ППРО, 2010. - 1,8 п.л.
27.Шаклеин Н.И., Матвеев В.Ю. К вопросу о развитии демократических институтов в России. Политические партии и парламент // Новое в российском и международном праве: сборник. Вып. XII. - М.: АПК и ППРО, 2010. - 1,3 п.л.
28.Шаклеин Н.И. Парламентское расследование. Государственный вопрос // Парламентская газета. 2010. 26 нояб. - 0,4 п.л.