Научная тема: «ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ: ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ»
Специальность: 12.00.02
Год: 2008
Отрасль науки: Юридические науки
Основные научные положения, сформулированные автором на основании проведенных исследований:
  1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из институтов муниципального права. В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоначальной стадией или предварительным условием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
  2. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий также необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является одним из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
  3. Субъекты Российской Федерации должны обладать правом регулировать порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принадлежащими исключительно субъектам Российской Федерации, то есть находящимися вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом соответствующие законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Федеральному закону № 131 и могут устанавливать дополнительные особенности порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
  4. Критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, являются организационные и финансовые критерии. Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
  5. Способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является методика, юридическая техника изложения положений о соответствующем наделении в законе. Основными способами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются принятие специальных законов о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий, а также включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон.
  6. В статье 19 Федерального закона № 131 необходимо либо четко зафиксировать правила, при которых органы местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения могут наделяться отдельными государственными полномочиями, либо исключить положения о приоритетном наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
  7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления финансовых средств не допускается. На практике возникают такие ситуации, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. В связи с этим в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо предусмотреть положения о факультативности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов в зависимости от наличия необходимости для осуществления отдельных государственных полномочий.
  8. Органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями. Исключения из указанного правила составляют: 1) осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, которое является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению; 2) случаи непередачи органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. В этом случае у органов местного самоуправления появляется право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных им материальных ресурсов и финансовых средств.
  9. Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. На практике встречаются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении являются, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. В связи с этим под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий понимается реализация указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.
  10. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т. п.
  11. Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, выступают: 1) органы местного самоуправления: местная администрация, а также представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, исполняющие определенные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий; 3) муниципальные учреждения, а также иные некоммерческие организации в тех случаях, когда уставами данных организаций будет предусмотрен запрет на занятие предпринимательской деятельностью. Население муниципального образования вправе участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это не противоречит федеральному закону.
  12. Органы местного самоуправления при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, могут осуществлять указанные полномочия в пределах выделенных им на данные цели соответствующих ресурсов и средств. В связи с этим органы местного самоуправления вправе, во-первых, осуществлять отдельные государственные полномочия за счет дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, либо, во-вторых, приостановить осуществление указанных полномочий. Недостаток материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, не является основанием для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об ограничении действия законов о наделении указанными полномочиями на территории соответствующего муниципального образования.
  13. Органы местного самоуправления вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, если указанное дополнительное использование происходит по причине недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, передаваемых органами государственной власти для осуществления отдельных государственных полномочий (например, при их несвоевременной передаче органами государственной власти либо неправильном способе (методике) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам), не по инициативе органов местного самоуправления, а в силу вынуждающих их обстоятельств или по инициативе органов государственной власти.
  14. Особенностью контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является то, что он осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий. Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий не с позиции права, а с позиции совпадения мнений у органов власти двух уровней на характер и порядок данного осуществления.
  15. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти производится: 1) при отсутствии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 2) при наличии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 3) при наличии противоправных виновных действий (бездействия) самих органов государственной власти. Решение суда, подтверждающее факт ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должно рассматриваться в качестве одного из факультативных условий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов местного самоуправления производится как при отсутствии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти, так и при наличии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти.
  16. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящее постоянный характер, необходимо отличать от приостановления осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящего временный характер. По инициативе органов государственной власти приостановление осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит в случаях: 1) приостановления действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе по причине невведения в действие указанного закона на очередной финансовый год законом о бюджете соответствующего уровня в связи с непредоставлением субвенций на осуществление указанных полномочий; 2) временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131. По инициативе органов местного самоуправления приостановление осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, либо их непередачи.
  17. Органы государственной власти несут ответственность за несоответствие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за совершение подобного правонарушения органами государственной власти нужно считать признание судом закона о соответствующем наделении противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим и не подлежащим применению, а также отказ органов местного самоуправления от осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральное законодательство нуждается в дополнении положениями об административной и финансовой ответственности органов государственной власти за непредоставление органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
  18. Органы и должностные лица местного самоуправления освобождаются от любого вида ответственности (конституционной, уголовной, административной, финансовой, гражданской, дисциплинарной) за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для соответствующего осуществления, а также при невозможности осуществления указанных полномочий из-за решений или действий (бездействия) органов государственной власти. В случае освобождения органов местного самоуправления от ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ответственность за ненадлежащее осуществление указанных полномочий несут органы государственной власти, за исключением случаев, когда у органов местного самоуправления отсутствовала возможность осуществлять отдельные государственные полномочия по вине физических или юридических лиц.
  19. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Основными санкциями за указанное правонарушение являются: 1) прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти; 2) отмена муниципального правового акта, регулирующего осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, или приостановление его действия; 3) привлечение к конституционной ответственности в порядке, предусмотренном статьями 73, 74 Федерального закона № 131; 4) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 75 Федерального закона № 131.
Список опубликованных работ
1. Монографии, учебники, комментарии:

1. Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М.: Юнити-Дана, 2007. - 19,75 печ. л.

2. Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: Проблемы муниципально-правовой теории и практики. М.: Юнити-Дана, 2007. - 17,88 печ. л.

3. Учебник Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с. Главы 13 (13.3 - 13.7), 16, 17. - 6,78 печ. л.

4. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова – Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. Комментарии к главе 4, статьям 50, 51, 63 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - 3,69 печ. л.

2. Статьи в журналах, включенных ВАК РФ в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук:

5.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в механизме перераспределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации // Российский юридический журнал, 2008. № 2. - 0,94 печ. л.

6.К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Конституционное и муниципальное право, 2008. № 2. - 0,4 печ. л.

7.Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 2. - 0,49 печ. л.

8.Разграничение отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения // Правоведение, 2007. № 4. - 0,62 печ. л.

9.О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права, 2007. № 11. - 0,63 печ. л.

10.Субъекты наделения отдельными государственными полномочиями // Lex Russica, 2007. № 5. - 0,97 печ. л.

11.Понятие и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Закон и право, 2007. № 2. - 0,6 печ. л.

12.О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Об их участии в реализации решений, принятых органами государственной власти // Закон и право, 2006. № 10. - 0,53 печ. л.

13.Закрепление финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий // Вестник Московского университета МВД России, 2006. № 9. - 0,32 печ. л.

14.Сроки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Вестник Московского университета МВД России, 2007. № 1. - 0,36 печ. л.

15.Формы передачи органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий // Право и экономика, 2007. № 2. - 0,47 печ. л.

16.Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий // Право и экономика, 2006. № 9. - 0,55 печ. л.

17.Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // «Черные дыры» в российском законодательстве, 2006. № 4. - 0,92 печ. л.

18.Виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления // «Черные дыры» в российском законодательстве, 2007. № 3. - 0,43 печ. л.

19.Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Современное право, 2007. № 2. - 0,5 печ. л.

20.Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право, 2006. № 10. - 0,49 печ. л.

21.Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий// Омский научный вестник, 2007. № 5. - 0,62 печ. л.

22.Правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Омский научный вестник, 2006. № 9. - 0,58 печ. л.

23.Порядок передачи органам местного самоуправления финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий // Омский научный вестник, 2006. № 8. - 0,61 печ. л.

24.Виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Омский научный вестник, 2006. № 6. - 0,64 печ. л.

25.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Омский научный вестник, 2006. № 2. - 0,75 печ. л.

26.Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти // Омский научный вестник, 2006. № 1. - 0,98 печ. л.

27.Субъекты контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Психопедагогика в правоохранительных органах, 2006. № 3. - 0,36 печ. л.

Статьи в иных журналах, сборниках:

28.О проблемах правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера, 2007. № 9 (часть 1). - 0,55 печ. л.

29.Об основных правилах наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий / Право и государство в изменяющемся мире: Материалы Всероссийской научной конференция, посвященной памяти профессора О.А. Жидкова. М.: РУДН, 2007. - 0,42 печ. л.

30.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передача полномочий снизу вверх по взаимному согласию органов власти вышестоящего и нижестоящего уровней / Перспективы развития Российского законодательства: Материалы межрегиональной научно-практической конференции 28-30 октября 2006 года. Томск, 2008. - 0,16 печ. л.

31.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления / Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник статей. Томск, 2007. - 0,1 печ. л.

32.Правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации / Правовое образование – гражданское общество – справедливое государство. Материалы VII Всероссийской научной конференции студентов и молодых ученых. Кемерово, 2006. - 0,58 печ. л.

33.Понятие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы V научно-практической конференции. Омск, 2006. - 0,7 печ. л.

34.Формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2007. № 1. - 0,91 печ. л.

35.Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2007. № 1. - 0,99 печ. л.

36.Ответственность органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий // Вестник ОмГУ, 2007. № 1. - 0,98 печ. л.

37.Субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2006. № 3/4. - 0,98 печ. л.

38.Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2006. № 1. - 0,73 печ. л.

39.Порядок формирования муниципальной собственности // Вестник ОмГУ. Серия Право, 2006. № 1. - 0,76 печ. л.

40.Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / Правовое обеспечение реформ в России: сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2007. - 0,73 печ. л.

41.О проблемных вопросах формирования муниципальной собственности // Вестник Омского юридического института, 2007. № 1. - 0,6 печ. л.

42.Использование органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий // Вестник Омского юридического института, 2007. № 2. - 0,5 печ. л.

43.Расчет финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий // Международные юридические чтения: материалы научно-практической конференции. Омск: Омский юридический институт, 2006. Часть 2. - 0,28 печ. л.

44.Ответственность органов государственной власти за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий // Международные юридические чтения: материалы научно-практической конференции. Омск: Омский юридический институт, 2006. Часть 2. - 0,26 печ. л.

45.О мерах по реализации общих принципов организации местного самоуправления на территории Омской области / Права и свободы человека и гражданина в современном мире: Материалы научно-практической конференции. Омск: Омская академии МВД России, 2005. - 0,4 печ. л.

46.Субъекты местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия / Государственная власть и территориальная реформа местного самоуправления: Сборник научных трудов / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Омский государственный университет, 2004. - 0,6 печ. л.

47.Об отдельных вопросах осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции. Омск. 18 – 19 ноября 2004 года. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. - 0,4 печ. л.

48.О порядке передачи имущества, находящегося в собственности Омской области, для решения вопросов местного значения / Материалы семинара-совещания с главами муниципальных образований Омской области. – Омск, 20 июля 2004 года. - С. 44 - 48. - 0,3 печ. л.

49.Об отдельных вопросах проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Международные юридические чтения: Материалы научно-практической конференции 17 апреля 2003 года. Омск: НОУ ВПО «Омский юридический институт», 2003. Часть 2. - 0,3 печ. л.

50.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Региональная и местная власть: проблемы реформирования: Сборник научных трудов / Под ред. В.А. Симонова. Омск: Омский государственный университет, 2003. - 1,1 печ. л.

51.К вопросу о способах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления / Феноменология муниципального права на современном этапе развития России: Материалы научно-практического семинара, 27 – 28 мая 2002 года. Омск: Омский государственный университет, 2002. - 0,8 печ. л.

52.Способы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления / Омская область – пути и перспективы развития. Материалы региональной научно-практической конференции. 7 февраля 2002 года. Омск: Администрация Омской области, 2002. - 0,3 печ. л.

53.Систематизация правовых актов о местном самоуправлении / Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект. Сборник научных трудов / Под ред. А.Н. Костюкова. - Омск: Омский государственный университет, 2002. - 1,7 печ. л.