Тимофеев Николай Семенович

1. Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с его (местного самоуправления) огосударствлением. В принципе, это общепризнанный факт. Однако именно эта ситуация заставляет даже в условиях сегодняшней ситуации закладывать основы будущего прогрессивного развития. В центр внимания должны ставиться проблемы развития отношений партнерства государственных и муниципальных органов, компенсирующие недостатки централизованного руководства. Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется. Из «агента» государства оно трансформируется в «партнера». Отвечая на вопрос: какой путь избирается сегодня в России, - автор утверждает - традиционный, основанный на регулятивной политике планирования, императивного воздействия и ограничениях. Сохранение такой традиции допустимо при современном состоянии политическом, экономическом, социальном и т.д., в какой-то степени необходимо, но со временем станет преградой на пути дальнейшего поступательного развития. Уже сегодня в государственную политику развития местного самоуправления должны закладываться идеи диалогового характера, основанные на стремлении к достижению сближения местных и государственных интересов и, соответственно, единства действий. Функциональная взаимосвязь предметов ведения местного самоуправления и государства, делегированные полномочия ставят местное самоуправление в положение исполнителя задач, поставленных сверху. Однако от решения этих задач зависит обеспечение и местного и государственного интереса. Но местное самоуправление не просто зависимый исполнитель. Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется, его деятельность приобретает координационный, инновационный и интегрирующий характер. Развитие этих направлений позволит преодолеть негативные традиции российского суперцентрализованного государства, менталитет патернализма и безынициативности.
2. В основе развития современного варианта местного самоуправления Российской Федерации находятся не идеи, связанные с возрождением традиций российского местного самоуправления (хотя зачастую это провозглашается). Налицо очередная попытка под прикрытием ценностей демократии и свободы, реализации интересов населения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма. Самостоятельность органов местного самоуправления носит условный, в ряде случаев даже декларативный характер. Пределы самостоятельности в связи с отсутствием достаточных гарантий нарушаются государством.
3. Диалектика российского варианта местного самоуправления свидетельствует о постоянных попытках использования зарубежного опыта и недооценке своего собственного. Бережное отношение к муниципальной истории России, а не противопоставление и забвение; поиск сущностных особенностей, разорванных во времени, отвергнутых на некоторых этапах официальной наукой и идеологией, но продолжающих существовать как политические и духовные ценности, которые могут служить опорой российской государственности. Речь идет не о механическом возрождении исконно русских традиций земско-соборных начал, общинности и коллективизма, а о возможном их использовании в противовес современным попыткам унификации и стандартизации.
4. Местное самоуправление не обладает естественными суверенными правами. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государством, которое, признав местное самоуправление одной из основ конституционного строя, с одной стороны, ограничило себя в отношении судьбы этого уровня народовластия (местное самоуправление обязательно), а с другой, поставило задачу обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Обеспечение такого взаимодействия представляет собой одну из сложнейших задач, с решением которой связано благополучие российского государства в целом. Речь идет о согласовании интересов и формировании общих потребностей. Взаимодействие самостоятельных субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, обладающих собственной компетенцией и экономической основой, наиболее эффективно может быть реализовано при условии формирования правовой основы взаимодействия как на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне на основе пределов местного самоуправления как категории, наиболее полно отражающей реальное состояние публичной власти.
5. Ряд позиций Федерального закона № 131-ФЗ, определяющего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, вступает в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, позициями Конституционного Суда РФ. Это касается, в частности, сфер совместного ведения Федерации и субъектов РФ, где ограничиваются регулятивные полномочия субъектов РФ. Нарушены пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления, организации деятельности депутатов, принципы формирования представительных органов, созданы возможности финансовой зависимости городских и сельских поселений от муниципальных районов и городских округов. Такое правовое регулирование отчуждает население от власти, препятствует развитию его (населения) активной позиции, создает условия для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления.
6. Эти положения требуют пересмотра и приведения в соответствие с общепринятыми демократическими положениями Конституции Российской Федерации.
7. Автором предлагается понятие «сущностных пределов» местного самоуправления, как обусловленный системой сложившихся критериев и ориентиров логический постулат, охватывающий сущностные, пространственные и правовые границы самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и международных правовых актов. Сущностные пределы местного самоуправления оказывают существенное влияние на развитие правового регулирования местного самоуправления. Они аккумулируют в себе исторические, социальные, политические и экономические ценности, что позволяет рассматривать пределы не только как границы дозволенного, но и как категорию, определяющую содержание правового регулирования взаимосвязей, взаимозависимостей, взаимоответственности всех форм публичной власти: государственной, муниципальной и общественной. Даже в современных условиях сохраняется возможность использовать сложившиеся в общественном сознании позитивные критерии и ориентиры развития местного самоуправления. В условиях реформы местного самоуправления, осуществляемой «сверху», критерии и ориентиры в качестве сущностных пределов местного самоуправления способствуют реализации демократических принципов и общечеловеческих ценностей.
8. Теоретические проблемы муниципального права во многом связаны с теорией дуализма, суть которой заключается в сосредоточении в местном самоуправлении как государственных, так и общественных начал. Не изменяет это положение и утверждение о том, что природа местного самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Это свидетельствует о стремлении сохранить за местным самоуправлением, с одной стороны, гарантии самостоятельности, а с другой стороны, усилить воздействие на него в рамках единой системы публичной власти. Автор определяет и выделяет семь признаков, характеризующих местное самоуправление как построенное на основе теории дуализма, и приходит к выводу, что данную теорию следует рассматривать не как самостоятельную, а как современное развитие государственной теории местного самоуправления. Сделан вывод о том, что на современном этапе и зарубежный, и российский опыт развития местного самоуправления и границы его возможностей определяются государственной политикой. Сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера и даже подчеркивают преобладание в нем государственной природы.
9. Диссертант исходит из необходимости придания принципу «разделения властей» расширенного содержания, при котором классическое разделение власти государственной на три составляющие дополняется четвертой «муниципальной». Конституция Российской Федерации выделяет местное самоуправление как форму народовластия, наряду с государственной властью. Это уже есть разделение. Можно говорить о вертикальном разделении властей: местной, региональной и федеральной. Такое разделение считается общепризнанным. Выделение муниципальной власти как власти части народа (местных сообществ, территориальных публичных коллективов) усиливает позиции местного самоуправления, создает наиболее определенные перспективы развития на будущее. При этом особо актуальной становится проблема разработки такой категории как «местное сообщество» (территориальный публичный коллектив).
10. Автор исходит из того, что тезис - местное самоуправление в системе отношений «государство - гражданское общество» выступает как связующее звено, являясь элементом гражданского общества, является заблуждением. Местное самоуправление является особым элементом государственности, не интегрированным в государство, который конституционно включен в систему разделения властей. Местное самоуправление - одна из самостоятельных форм публичной власти.
11. Изучение современного зарубежного опыта местного самоуправления и тенденции его развития в свете реформ последней четверти XX и начала XXI веков свидетельствует о радикальных изменениях основ и пределов местного самоуправления. Теории и модели местного самоуправления утрачивают свою практическую значимость. Государственные концепции реформирования местного самоуправления во всех странах независимо от преобладания тех или иных традиций базируются на одинаковых основаниях и реализуются в едином стремлении к унификации, эффективности, целесообразности и практической значимости. Ответ на коренной вопрос о признании государственной или общественной природы современного местного самоуправления приобрел определенно государственную ориентацию.
12. В современной теории муниципального права и местного самоуправления надо исходить из признания необходимости создания особой категории юридического лица публичного права, что связано с решением конкретных, практически значимых проблем местного самоуправления. В первую очередь речь идет о пересмотре ограничений и расширении возможностей в зарабатывании средств на собственно-муниципальном уровне: сельских и городских поселений. На уровне этих муниципальных образований интересы населения должны приобрести особую экономическую ценность, носящую социализированный характер. Ограничения гражданской правоспособности для различных категорий юридических лиц публичного права могут быть неодинаковы. Степень последствий возможных нарушений федеральных, региональных и муниципальных органов различна. У последних она наименьшая. Следует также учитывать высокий уровень подконтрольности за счет их (органов местного самоуправления) приближенности к населению.
13. Территориальная организация в Российской Федерации, сложившаяся в ходе реформы на основе положений Федерального закона № 131-ФЗ, становится более определенной. Территориальные пределы местного самоуправления свидетельствуют о том, что, создавая двухуровневое местное самоуправление и выделяя один из них как базовый уровень исполнения государственных делегированных полномочий, муниципальный район и городской округ уже нельзя рассматривать как собственно муниципальные. Это свидетельствует не о развитии местного самоуправления в традиционном понимании, а о появлении новых форм административного децентрализованного управления, реализуемого местными выборными органами. Происходят процессы интеграции государственного начала в самоуправленческое и самоуправленческого в государственное.
14. Действующее законодательство, сохраняя наличие двух систем территориальной организации, «административно-территориального устройства субъекта РФ» и «территориальной организации местного самоуправления», не обеспечивает совмещение этих систем, что крайне необходимо, так как будет способствовать реализации различных форм единой публичной власти в единых территориальных пределах. При этом субъекты Российской Федерации должны сохранять право при необходимости организовывать специальные административные районы и округа. Федеральный законодатель установил единые для всех субъектов типы муниципальных образований. Не вызывает сомнения, что территориальная организация различных ветвей власти должна быть основана на единых категориях и принципах и сопряжена с ними. Однако роль Федерации должна быть обозначена установлением общих довольно гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Субъекты Российской Федерации не могут и не должны лишаться права в решении вопросов административно-территориального устройства, тесно связанных с муниципальной территориальной организацией, ее территориальными пределами. Роль Федерации должна заключаться в установлении общих гибких критериев, носящих характер рекомендаций. Требуется определенность в базовых категориях территориальной организации, что может быть достигнуто за счет модельного закона об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации, согласованного с Федеральным законом № 131-ФЗ.
15. При установлении пределов допустимого количества делегированных полномочий, передаваемых государственными органами на муниципальный уровень, необходимо исходить из следующих критериев: делегированные полномочия должны нести в себе местный интерес, т.е. они должны быть близки понятию «вопросы местного значения»; объем делегированных полномочий не должен превышать объемы собственных полномочий, однако при этом следует принимать во внимание, что через делегированные полномочия ведется поиск путей ликвидации объективных противоречий, связанных с несовершенством распределения полномочий по уровням публичной власти.

1. Тимофеев Н.С. Теоретические основы формирования пределов местного самоуправления. Аспекты и пределы взаимодействия местного самоуправления, государства и гражданского общества // Труды юридического ф-та МГУ. Кн. IX. Отдел 1. Монографические исследования. Правовые проблемы муниципального права на современном этапе развития российского государства. М., 2008. 35 п.л. (в сост.авт. колл.) (авторский текст Тимофеева Н.С. 4 п.л.)

2. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. 8 п.л.

3. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. 10,5 п.л.

4. Местные органы в политической системе капитализма. М.: Наука, 1985. 10,08 п.л. (в сост. авт. колл.) (авторский текст Тимофеева Н.С. 1,5. п.л.).

5. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982. 8,75 п.л.

II. Учебники и учебные пособия, курсы лекций

1. Самоуправление крестьян в России (XIX – начало XXI вв.) / В соавт. с Ю.С. Кукушкиным. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004, 13 п.л. (авторский текст Тимофеева Н.С. 6,5 п.л.).

2. Государственная власть и местное самоуправление в Москве / Учебное пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 20 п.л. (в составе авт. колл.) (авторский текст Тимофеева Н.С. 4 п.л.).

3. Конституционное (государственное) право России. Курс лекций / В соавт. с Е.И. Колюшиным. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 24 п.л. (авторский текст Тимофеева Лекция «Местное самоуправление России», 1 п.л.).

III. Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов докторских диссертаций в области права

1. Тимофеев Н.С. Сущностные пределы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2008. № 9 . 0,6 п.л.

2. Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения// Конституционное и муниципальное право, 2008. № 11. 0,8 п.л.

3. Тимофеев Н.С. О некоторых идейных и научно-теоретических аспектах формирования предметов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 10. 1 п.л.

4. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 10. 1 п.л.

5. Тимофеев Н.С. Государство местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право, 2005. № 9. 1 п.л.

6. Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. «Право», 2002. № 4. 1,7 п.л.

7. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление – кризис развития или кризис идеи? // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. «Право», 2002. № 6. 1,3 п.л.

8. Тимофеев Н.С. Новое законодательство об административно-территориальном устройстве союзных республик // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. «Право», 1987. № 6. 0,8 п.л.

9. Тимофеев Н.С. Административно-бюрократический аппарат муниципального управления ФРГ // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. «Право», 1978. № 3. 0,6 п.л.

10. Тимофеев Н.С. Некоторые аспекты реформы муниципального управления в ФРГ // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. «Право», 1977. № 2. 0,5 п.л.

IV. Иные научные статьи и публикации

1. Тимофеев Н.С. Меняясь сам, изменял мир к лучшему // Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. 0,7 п.л. (в соавторстве)

2. Тимофеев Н.С. К вопросу об идеологии реформы местного самоуправления // Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. 0,8 п.л.

3. Тимофеев Н.С. Реформа местного самоуправления – единство власти и демократии // Российская муниципальная академия. Местное самоуправление в России. М., 2003. 0,8 п.л.

4. Тимофеев Н.С. Выступление на семинаре по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, проведенном Конгрессом муниципальных образований // Местное право, 2001. 0,3 п.л.

5. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление и права коренных малочисленных народов Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. Сборник материалов научной конференции, 27–28 апреля 2000 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 1,2 п.л.

6. Тимофеев Н.С. Московский вариант – время перемен // Российская муниципальная академия. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2001. 0,3 п.л.

7. Тимофеев Н.С. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и зарубежный опыт. Сборник материалов научной конференции, 15–16 марта 2001 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 0,5 п.л.

8. Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Методические рекомендации и задания к семинарским заданиям. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. 4 п.л. (в соавторстве)

9. Тимофеев Н.С. Исторический аспект в преподавании курса муниципального права России // Проблемы преподавания конституционного права и местного самоуправления / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 0,5 п.л.

10. Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1998. 0,6 п.л.

11. Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 0,7 п.л.

12. Тимофеев Н.С. Методические рекомендации и задания к семинарским занятиям по курсу «Муниципальное право России». М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 2 п.л. (в соавторстве.)

13. Экспертное заключение о проекте Устава города Москвы // Российская Федерация, 1994, № 16. (в соавторстве)

14. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность // Местное самоуправление в России: состояние проблемы и перспективы. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 0,5 п.л.

15. Тимофеев Н.С. Методические рекомендации и задания к семинарским занятиям по курсу «Муниципальное право России». М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 2 п.л. (в соавторстве.)