- Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа. Вместе с тем закрепление принципов местного самоуправления на уровне федеральной Конституции должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию.
- В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: устойчивость и стабильность муниципальной власти; её эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.
- Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление. Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важнейшей задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий).
- По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики. Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерминантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.
- Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б) социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность.
- Территориальное общественное самоуправление - это комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление в России не получило качественной и стабильной правовой базы, поэтому, несмотря на усилия энтузиастов, оно остается недостаточно эффективным. Необходимо более точно определить, во-первых, гражданско-правовой статус органа территориального общественного самоуправления, а во-вторых, место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти.
- Допустимо говорить о муниципальном праве в узком и широком смысловых значениях. Муниципальное право в узком смысловом значении (собственно муниципальное право) - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Муниципальное право в широком смысловом значении (т.н. комплексная отрасль муниципального права) - это объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами. Вопрос о правомерности выделения в системе российского права указанной комплексной отрасли можно свести к проблеме целесообразности объединения собственно муниципального права с соответствующими межотраслевыми институтами.
- Рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины в целях получения комплексных знаний о правовых положениях, регулирующих деятельность по решению вопросов местного значения. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение возникающих коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов.
- Основной характеристикой предмета регулирования муниципального права является устройство публичной власти на местном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных общественных отношений. Муниципально-правовые отношения - это отношения по поводу осуществления муниципальной власти и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения. Сформулированы восемь групп отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права.
- Развитие местного самоуправления сопровождается формированием специфического муниципально-правового режима, включающего в себя основные принципы регулирования, а также содержательные и специально-юридические характеристики воздействия на муниципальные правоотношения. Этот режим не заимствуется из иных структурных частей права, он имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений.
- Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Эти отношения имеют тесную связь, однако используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним.
- Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести лишь к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях.
- Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную исключительную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Разграничение норм муниципального права и норм бюджетного права на практике выступает необходимым условием определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий. Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами. Между тем задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена исключительно методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.
- Налоговые полномочия органов местного самоуправления производны от налоговых полномочий государства. Налоговые правоотношения являются обеспечительными по отношению к муниципальным правоотношениям, поскольку они служат обеспечению финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем налоговые правоотношения, возникающие в системе местного самоуправления, не производны от муниципальных отношений, их содержание определяется в первую очередь общими конституционными принципами налогообложения. Институт самообложения граждан в том виде, в каком он закреплен в действующем федеральном законодательстве, не находит применения на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского, бюджетного и муниципального права.
- Разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частно-правовых методов регулирования имущественных и денежных отношений в соответствующей сфере. При регулировании участия органов местного самоуправления в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, не смешивая властные полномочия и гражданские права. Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления не затрагивает материального содержания его властных полномочий и поэтому не должен изменять его муниципально-правовую характеристику.
- Международное право выполняет сегодня две функции по отношению к российскому местному самоуправлению: а) международные соглашения могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия; б) международные стандарты муниципальной демократии служат ориентиром для правовой идеологии и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу политической элиты от демократических форм организации местной власти.
- Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Однако, как и в других современных государствах, именно законы должны наполнить понятие «местное самоуправление» реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности.
- Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права. Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положений Конституции РФ, выявление конституционного смысла норм законов, судебное правотворчество. Формулируемые Судом новые правовые предписания в свою очередь можно классифицировать по степени определенности формулируемого правила: обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания; по форме выражения предписания: запреты, позитивные обязывания, подтверждения прав.
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является главным по значению, комплексным, системообразующим источником муниципального права России и имеет кодифицирующий характер, что выражается, в частности, в исключительности его предмета регулирования. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» крайне сузил предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере, фактически лишил региональных законодателей возможности влиять на организацию муниципальной власти. При этом в ряде случаев указанный Федеральный закон допускает необоснованную подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Такой подход отражает непоследовательность центральной власти, отход от конституционной доктрины местного самоуправления.
- В коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция - сущностная, а не формальная.
1. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления.
– Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного образования. 1999. –174 с. – 10,5 п.л.
2. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: научно-практический комментарий / Отв. ред. А.А. Сергеев. – М.: Вузовская книга, 2002. – 568 с. – 35,5 п.л. (авторский текст Сергеева А.А. – 17 п.л.).
3. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. – М.: Юриспруденция, 2005. – 256 с. – 16 п.л.
4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации:
проблемы правового регулирования. – М.: Изд-во Проспект, 2006. – 432 с. – 27 п.л.
II. Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов докторских диссертаций в области права
5. Сергеев А.А., Скрынников Б.М. Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. – 1999. № 9. – С. 69 – 77. – 0,6 п.л.
6. Сергеев А.А. Не все проблемы будут решены // Журнал российского права. – 2000. № 9. – C. 35 – 39. – 0,3 п.л.
7. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Известия вузов. Правоведение. – 2000. № 6. – С. 69 – 78. – 0,5 п.л.
8. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. – 2002. № 7. – С. 27 – 35. – 0,6 п.л.
9. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. – 2002. № 12. – С. 25 – 30. – 0,5 п.л.
10. Сергеев А.А. Судебный механизм приостановления действия решений органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский судья. – 2003. № 7. – С. 9 – 10. – 0,3 п.л.
11. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. – 2003. № 3. – С. 55 – 65. – 0,8 п.л.
12. Сергеев А.А. Об особенностях применения дефинитивных правовых норм // Закон. – 2003. № 11. – С. 118 – 120. – 0,3 п.л.
13. Сергеев А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. – 2003. № 10. – С. 55 – 57. – 0,3 п.л.
14. Сергеев А. К новому пониманию конституционной модели российского местного самоуправления // Закон и право. – 2004. № 5. – С. 14 – 17. – 0,6 п.л.
15. Сергеев А. Развитие конституционных и законодательных основ российского местного самоуправления // Федерализм. – 2004. № 1(33). – С. 161 – 180. – 1,1 п.л.
16. Сергеев А.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления (отчет о «круглом столе») // Государство и право. – 2004. № 3. – С. 36 – 40. – 0,6 п.л.
17. Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. – 2004. № 2. – С. 27 – 30. – 0,6 п.л.
18. Сергеев А.А. Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Известия вузов. Правоведение. – 2004. № 5. – С. 27 – 34. – 0,7 п.л.
19. Сергеев А.А. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов: мифы и реальность // Федерализм. – 2005. № 2. – С. 107–132. – 1,3 п.л.
20. Сергеев А.А. Российское законодательство о местном самоуправлении в свете конституционных принципов и норм международного права // Сравнительное конституционное обозрение (Конституционное право: восточноевропейское обозрение). – 2005 № 2 (51). – С. 91 – 96. – 0,7 п.л.
21. Сергеев А.А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. – 2006. № 1. – С. 40 – 45. – 0,7 п.л.
22. Сергеев А. Судебная защита прав местного самоуправления // Законность. – 2006. № 2. – С. 45 – 48. – 0,3 п.л.
23. Сергеев А.А. Местное самоуправление как разновидность социального самоуправления // Федерализм. – 2006. № 3. – С. 95 – 114. – 1,1 п.л.
24. Сергеев А.А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права // Конституционное и муниципальное право. – 2006. № 10. – С. 39 – 44. – 0,7 п.л.
25. Сергеев А.А. Соотношение муниципального и административного права // Современное право. – 2007. № 1. – С. 88 – 92. (принята к печати до 31 декабря 2006 г.). – 0,5 п.л.
26. Сергеев А.А. Об участии граждан в осуществлении местного самоуправления // Российский юридический журнал. – 2007. № 4 (56). – 0,6 п.л.
27. Сергеев А.А. Судебная практика: законодательство муниципальной реформы // Российский судья. – 2007. № 7. – С. 5 – 7. – 0,4 п.л.
28. Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2007. № 14. – С. 32 – 36. – 0,5 п.л.
III. Иные научные статьи и публикации
29. Сергеев А. На чужом поле то и дело оказываются муниципальная власть и региональная // Российская Федерация сегодня. – 1999. № 22. – C. 35. – 0,1 п.л.
30. Рудаков С.И., Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы разграничения компетенции (тезисы доклада) // Материалы международной конференции «К новой концепции взаимоотношений Центра, регионов и местного самоуправления». – Воронеж: Издательство ВГУ. 1999. – С. 34 – 36. – 0,1 п.л.
31. Сергеев А. Проблемы временного правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления // Муниципальное право. – 2000. № 2 (10). – С. 6 – 11. – 0,6 п.л.
32. Сергеев А. Проблемы законодательного регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации // Муниципальная служба. – 2000. № 2. – C. 24 – 26. – 0,3 п.л.
33. Сергеев А.А. Государственная власть и местное самоуправление: проблема разграничения компетенции // Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений. – М.: Формула права. 2000. – С. 127 – 133. – 0,3 п.л.
34. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Проблемы административного контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Юридические записки. № 12. – Воронеж: Издательство ВГУ. 2000. – С. 194 – 209. – 0,8 п.л.
35. Сергеев А.А., Рудаков С.И. Местное самоуправление: территориальный аспект // Местное право. – 2000. № 7. – С. 41 – 45. – 0,4 п.л.
36. Сергеев А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. – 2000. № 6. – С. 19 – 22. – 0,4 п.л.
37. Сергеев А.А. Территориальные основы местного самоуправления: проблемы и пути их решения // Проблемы современного правового развития. № 2. – Воронеж: Издательство ВГУ. 2001. – С. 171 – 180. – 0,5 п.л.
38. Сергеев А. Честную власть – по честным правилам // Российская Федерация сегодня. – 2001. № 3. – С. 16 – 17. – 0,2 п.л.
39. Сергеев А. Оправдаются ли надежды? // Выборы. Законодательство и технологии. – 2001. № 6. – С. 10 – 13. – 0,4 п.л.
40. Сергеев А. Все начинается с закона // Выборы. Законодательство и технологии. – 2001. № 9 - 10. – С. 11 – 14. – 0,5 п.л.
41. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. – 2001. № 10 - 11. – С. 3 – 15. – 0,8 п.л.
42. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. – М.: Изд-во МГУ. 2001. – С. 359 – 365. – 0,4 п.л.
43. Сергеев А. Путаница вокруг права на самоуправление // Выборы. Законодательство и технологии. – 2002. № 2. – С. 48 – 52. – 0,3 п.л.
44. Сергеев А.А. Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное право. – 2002. № 1. – С. 2 – 5. – 0,5 п.л.
45. Сергеев А. Законы не могут препятствовать местному самоуправлению // Выборы. Законодательство и технологии. – 2002. № 4. – С. 50 – 56. – 0,5 п.л.
46. Сергеев А. По поводу правовой позиции Постановления Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П // Выборы. Законодательство и технологии. – 2002. № 6 - 7. – С. 50 – 53. – 0,3 п.л.
47. Сергеев А.А. Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. – М.: Изд-во МГУ. 2003. – С. 316 – 321. – 0,4 п.л.
48. Сергеев А.А. Местное самоуправление: конституционная модель и проблемы законодательного регулирования // Конституция как символ эпохи. – М.: Изд-во МГУ. 2004. – Т. 2. – С. 140 – 145. – 0,3 п.л.
49. Сергеев А.А. Выступление на Круглом столе «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право. – 2004. № 1 - 2. – С. 42 – 46. – 0,3 п.л.
50. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов. – М.: ИД «Юриспруденция». 2004. – С. 41 – 156. – 6,7 п.л.
51. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. № 2. – С. 15 – 20. – 0,7 п.л.
52. Сергеев А.А. Местное самоуправление как элемент современной российской модели народовластия // Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. – М.: Новое издательство. 2005. – С. 174 – 224. – 2,8 п.л.
53. Сергеев А.А. Новое понимание конституционных принципов российского местного самоуправления // Научные труды РАЮН. – М.: Издательская группа «Юрист». 2005. – Т. 1. – С. 474 – 476. – 0,3 п.л.
54. Сергеев А. Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления // Муниципалитет. – 2005. № 3 – 5. – С. 39 – 46. – 2,9 п.л.
55. Сергеев А.А. Судебная защита прав местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. – М.: «Типография Момент», 2006. – С. 145 – 147. – 0,3 п.л.
56. Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. № 2. – С. 36 – 38. – 0,3 п.л.
57. Сергеев А.А. Децентрализация публичной власти как конституционное условие ее демократического устройства // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. – М., 2006. – С. 112 – 115. – 0,2 п.л.
58. Сергеев А.А. Местный референдум // Местное самоуправление. – 2007. № 1. – С. 12. – 0,2 п.л.
59. Сергеев А.А. Метод регулирования в муниципальном праве // Аграрное и земельное право. – 2007. № 6 (30). – С. 112 – 117. – 0,6 п.л.
60. Сергеев А.А. Решения Конституционного Суда РФ как источник муниципального права, отражающий и восполняющий пробелы законодательного регулирования. // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. – 2007. № 9. – 0,5 п.л.