- Правовая природа режима чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, как паллиатива режиму чрезвычайного положения, характеризуется оперативностью, упрощением порядка принятия необходимых организационных, экономических, экологических и социальных мер, направленных на предотвращение и минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций, включая систему мер по реабилитации экологически неблагополучных территорий.
- В настоящее время отсутствует единый, однозначно определенный понятийный аппарат в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. На фоне множественности определений, таких как: «источник», «причина», «условия», «вид и тип» чрезвычайной ситуации, по-разному трактующихся в законодательных актах и ГОСТах, отсутствует легальное определение таких ключевых понятий как: техногенные и природные чрезвычайные ситуации; экологическое бедствие, стихийное бедствие, экологически неблагополучные территории, зона экологического бедствия. Отсутствуют наиболее важные базовые понятия, такие как: жизненно важные экологические интересы и состояние защищенности жизненно важных экологических интересов, являющихся критерием экологической безопасности населения и территорий. Их предлагается определить через экологические потребности, обеспечивающие достойную жизнь в окружающей среде и понимаемые как необходимый и достаточный уровень качества окружающей среды, который надежно обеспечивает безопасное существование и развитие личности, общества и государства. Под состоянием «защищенности жизненно важных интересов» необходимо понимать такое состояние окружающей природной среды, которое позволяет обеспечивать право граждан на благоприятную окружающую среду; удовлетворять совокупность наиболее важных экологических, экономических и социальных потребностей личности. Необходимо законодательное закрепление понятийного аппарата, дающего возможность единообразного понимания и применения классифицирующих признаков чрезвычайных ситуаций различного характера и их последствий.
- В зависимости от характера источника чрезвычайных ситуаций: техногенные, вызванные антропогенной деятельностью человека, и природные - не зависящие от воли человека и являющиеся последствием естественных природных процессов, оцениваются последствия их воздействия на окружающую среду. Чрезвычайные ситуации природного характера вызваны порождающими факторами окружающей природной среды и значимы для самой окружающей среды. Подобные ситуации вызывают негативные последствия для людей, их жизни, здоровья, имущества, охраняемых законом прав. Чрезвычайные ситуации техногенного характера влекут негативные последствия для окружающей природной среды. Для человека важнейшей задачей в случае чрезвычайной ситуации природного характера являются прогнозирование и минимизации ее последствий, а в случае чрезвычайной ситуации техногенного характера - профилактика (нормирование, экспертиза, лицензирование, контроль и т.д.) ее возникновения и устранение негативных изменений в состоянии окружающей среды.
- Роль права в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях проявляется в том, что потребность в праве возрастает, право приобретает догматический, силовой и авторитарный характер. Изменяется содержание и процесс реализации права, приобретающих форму чрезвычайного административного режима особого положения, специфика которого определяется в каждом конкретном случае чрезвычайной ситуации руководителем аварийно-спасательных работ. Такое положение необходимо изменить. Право должно приобрести черты публичности, открытости, процедурности, что необходимо для защиты прав личности в экстремальных ситуациях.
- Правовые нормы, регулирующие различные аспекты безопасности при чрезвычайных ситуациях, содержатся в различных отраслях права: конституционном, административном, экологическом, гражданском, уголовном и др. Наиболее комплексно и полно правовые нормы в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций аккумулируются в экологическом праве и фактически являются основными и доминирующими в содержании института экологической безопасности населения и территорий. Вместе с тем в силу совокупности обстоятельств и причин объективного характера (значительный рост числа природных и техногенных аварий и катастроф, увеличение размеров ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью населения) и субъективного характера (ведомственный интерес при формировании законодательства; концентрация управленческих функций по нормотворчеству, мониторингу, контролю, надзору, оказанию государственных услуг в руках МЧС России) сформировалась сфера правоотношений, которая позволила возникнуть комплексной отрасли законодательства, определяемой в доктрине как «право чрезвычайных ситуаций». Эта отрасль, хотя и взаимосвязана с другими отраслями, охватывает специфические виды отношений, требующие самостоятельного, юридически своеобразного регулирования. Предмет отрасли «Право чрезвычайных ситуаций» включает сложный комплекс общественных отношений, возникающих в процессе предупреждения чрезвычайных ситуаций, действий в условии режима чрезвычайной ситуации (либо чрезвычайного положения), ликвидации последствий аварий и катастроф природного и техногенного характера. Данная отрасль регулируется разветвленной системой источников права, как собственных, так и относящихся к другим отраслям законодательства при наличии головного базового комплексного Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Право чрезвычайных ситуаций частично охватывает экологические отношения, и в этой сфере законодательство о чрезвычайных ситуациях должно развиваться на основе общих принципов, задач и доктрин экологического права.
- Анализ совокупности документов, носящих стратегический характер, например «Концепция национальной безопасности России», «Экологическая доктрина Российской Федерации», «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и другие, показывает необходимость разработки общегосударственной доктрины в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций и смягчения их последствий, основу которой должна составить правовая доктрина, включающая, наряду с иными компонентами, систему научно обоснованных представлений о формировании правовой политики государства в данной сфере. Эта доктрина должна базироваться на принципах теории устойчивого развития и положениях «Концепции национальной безопасности России» и закреплять, в частности, государственную эколого-правовую политику в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
- Элементы эколого-правовой политики в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях включают в себя цель, задачи, принципы, механизм координации деятельности субъектов реализации, адекватный механизм финансирования. Главной целью такой политики должно стать создание оптимального правового механизма регулирования экологических проблем на стадиях предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, как на краткосрочный период (в период действия административного режима чрезвычайной ситуации), так и на долгосрочный период, учитывая латентный характер последствий чрезвычайных ситуаций. Достижение этой цели предполагает решение следующих основных задач: формирование в законодательно закрепленных экологических требованиях, направленных на: снижение риска чрезвычайных ситуаций и минимизацию их последствий; правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду и формирование достаточной юридической ответственности и, в первую очередь, механизма возмещения вреда, причиненного окружающей среде крупномасштабными авариями и катастрофами, вызванными виновными действиями; установление многообразия правовых режимов экологически неблагополучных территорий, детальной процедуры установления и снятия статуса кризисной территории; механизма финансирования мер по реабилитации таких территорий. Достижение указанных целей потребует принятия пакета нормативных правовых актов, последовательно и комплексно обеспечивающих решение эколого-правовых проблем обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
- Концепция развития законодательства, являющаяся неотъемлемым элементом эколого-правовой доктрины обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, включает: - теоретические основы системы законодательства о чрезвычайных ситуациях; - оценку существующей законодательной базы в области регулирования проблем безопасности при чрезвычайных ситуациях; сравнительный анализ зарубежного законодательства в данной области; - уровень и очередность законодательного решения экологозначимых проблем в области предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; - выработку единой терминологии и понятийного аппарата для пакета законодательных актов в данной сфере; - перечень законодательных актов, которые необходимо разработать и принять для комплексного обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях; последовательность разработки законодательных актов; - разработку концепции отдельных законодательных актов, согласование положений смежных законов в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.
- Анализ действующего законодательства показывает, что в настоящее время отсутствует адекватный правовой механизм регулирования правового режима так называемых «экологически неблагополучных территорий», таких как: зоны экологического бедствия; зоны стихийного бедствия; территории, пострадавшие в результате крупномасштабных техногенных и природных катастроф. Целесообразно разработать и принять комплексный закон об экологически неблагополучных территориях, определяющий: понятие экологически неблагополучных территорий; их классификацию; порядок придания им соответствующего правового статуса, условия и процедуру снятия указанного статуса; порядок финансирования мер, направленных на реабилитацию негативных экологических последствий в зависимости от категории кризисных территорий.
- В Российской Федерации ныне реализуется ряд федеральных целевых программ (ФЦП) в том числе в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, например ФЦП «Снижения рисков чрезвычайных ситуаций и минимизации их последствий». В их содержании недостаточно учтены экологические факторы, в частности, мероприятия по снижению экологических рисков природных и техногенных катастроф, стабилизации экологической ситуации в зонах чрезвычайной ситуации, а также адекватной системы мер, направленных на финансирование мероприятий по выводу пострадавших территорий из кризисного состояния. Разделы «Экологическая безопасность населения и территории» и «Риски возникновения чрезвычайных ситуаций» должны быть практически в каждой ФЦП и соответствовать основным целям, задачам, объему выделяемых ресурсов.
- Административная реформа изменила систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях и привела к частичному нарушению системных связей в сфере правового регулирования экологической безопасности, умалению роли института экологической экспертизы, единого надзора в экологической сфере, дублированию разрешительных полномочий в сфере обеспечения промышленной безопасности, передаче ряда полномочий на уровень субъектов Российской Федерации и уровень муниципальных образований без соответствующего ресурсного и финансового обеспечения. В результате система государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не корреспондируется с задачами охраны окружающей среды. Устранение указанных недостатков требует создания самостоятельного федерального агентства, обеспечивающего комплексный подход к экологической безопасности, устранению экологических последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных загрязнением или иным негативным воздействием на окружающую природную среду, в том числе и в результате техногенных аварий и катастроф.
- Анализ системы и функций органов государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций выявил необходимость принятия ряда политико-правовых, организационных и законотворческих решений, к ним можно отнести: - создание и передача уполномоченному федеральному агентству части функций по предупреждению чрезвычайных ситуаций, включая прогнозирование, лицензирование, декларирование, экспертизу, государственный контроль и надзор за деятельностью объектов повышенной опасности, сосредоточив функции МЧС России на проведении мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; при этом полномочия по долгосрочной реабилитации экологически неблагополучных территорий следует возложить на Министерство природных ресурсов РФ; - введение эколого-экономических критериев эффективности государственного управления с учетом роста и масштабов чрезвычайных ситуаций, такие как учет предотвращенного ущерба на различных территориальных уровнях, уголовная ответственность за потенциальный и причиненный ущерб, обязательное страхование рисков; - восстановление в качестве объектов государственной экологической экспертизы технико-экономических обоснований намечаемой хозяйственной деятельности, связанной с повышенными рисками антропогенного воздействия на окружающую среду; - дальнейшая передача части функций по обеспечению безопасности населения и территорий от МЧС России субъектам Российской Федерации, при этом укрепив системы обеспечения безопасности наиболее значимых для страны потенциально опасных производственных объектов и системы реагирования на аварии общефедерального уровня; - обеспечение эффективной координации контрольно-надзорных функций органов государственной власти по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на всех уровнях власти и управления путем создания информационно- аналитической мониторинговой службы в рамках МЧС России.
- Анализ действующего законодательства, практики его реализации, государственных концепций и программ в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций и смягчения их последствий позволяет сделать ряд выводов и обобщений. На уровне высших органов государственной власти происходит разработка новых, более общих и системных целей в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, в частности: намечены контуры долгосрочной стратегии развития страны с учетом концепции техногенного и природного риска, обеспечения устойчивого, безопасного развития: это проявляется в индикативном планировании, переходе на трехлетние плановые циклы, формировании пакета федеральных целевых программ, концепций, доктрин. Определены параметры концепции законотворческой работы в данной области, например в Концепции федеральной системы мониторинга критически важных объектов и потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации. Вместе с тем необходимо: - предусмотреть использование методологии «управление риском», включающей моделирование и прогнозирование всей совокупности условий, которые могут привести к негативным экологическим последствиям, в том числе и к чрезвычайным ситуациям; - дополнить Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» более детальной правовой регламентацией процедуры разработки, приоритетности и комплексности экологозначимых мероприятий, включаемых в целевые программы. - использовать при разработке программ развития территорий методологию целевого и программно - целевого управления как вероятностную модель минимизации возникновения риска чрезвычайных ситуаций.
- Управление чрезвычайными ситуациями на муниципальном уровне характеризуется отдельными противоречиями между федеральными законами о полномочиях и ответственности органов местного самоуправления в части исполнения переданных (делегированных) «государственных» функций по защите от чрезвычайных ситуаций. Для устранения указанных противоречий необходимо: обеспечить соответствующими ресурсами органы местного самоуправления, как выполняющих государственные полномочия по защите от чрезвычайных ситуаций, установить новый упрощенный порядок организации управления и механизм действия в чрезвычайных ситуациях на уровне поселений и муниципальных образований в рамках Единой Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС).
1.Жаворонкова Н.Г. Деятельность городских Советов народных депутатов в области окружающей среды. Монография. М.: Наука, 1985 – 7,06 п.л.
2.Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Монография. М.: Юриспруденция, 2007 – 10,5 п.л.
Научные статьи из перечня ведущих рецензируемых журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора наук по юридическим наукам:
3.Жаворонкова Н.Г., Махутов Н.А., Корнейчук Л.В., Зацаринный В.В. Сближение и гармонизация национальных законодательств государств–участников СНГ: предпосылки, трудности, основные направления, принципы // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 2003. № 1. – 0,88 / 0,22 п.л.
4.Жаворонкова Н.Г. Федеральный закон «О техническом регулировании»: за и против // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 2003. № 6. – 1,1 п.л.
5.Жаворонкова Н.Г. Некоторые проблемы управления чрезвычайными ситуациями в свете административной реформы // Право и образование. М., 2004. № 6. – 0,5 п.л.
6.Жаворонкова Н.Г., Русин И.И. Организационно-правовые проблемы обеспечения экологической безопасности в условиях реформы местного самоуправления // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. М., 2005, № 3 – 0,5 п.л.
7.Жаворонкова Н.Г., Максимов Е.Л. Правовые проблемы деятельности правоохранительных органов по обеспечению экологической безопасности // Lex Russica. М., 2005. № 4. – 0,4 п.л.
8.Жаворонкова Н.Г. Управление чрезвычайными ситуациями в свете административной реформы // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. М., 2005. № 1. – 0,4 п.л.
9.Жаворонкова Н.Г. Экологическая безопасность как институт экологического права России // Lex Russica. М., 2006. № 6. – 0,7 п.л.
10.Жаворонкова Н.Г. Конституционные проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Право и государство: теория и практика. М., 2007. № 3. – с. 103-110.
11.Жаворонкова Н.Г. Роль права в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях // Черные дыры в Российском законодательстве. М., 2007. № 3. – с. 194-196.
12.Жаворонкова Н.Г. Теоретические проблемы развития законодательства в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях // Право и образование. М., 2007. № 3. – 0,5 п.л.
Научные статьи:
13.Жаворонкова Н.Г., Иойрыш А.И., Супатаева О.П. Концепция системы законодательства о предотвращении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 1993. №1. – 0,45/ 0,15 п.л.
14.Жаворонкова Н.Г. Правовое регулирование экспертизы проектов с учетом риска возникновения аварий и катастроф // Обеспечение безопасности населения и территорий. М.: ИГП РАН, 1994. – 0,24 п.л.
15.Жаворонкова Н.Г., Кловач Е.В., Иойрыш А.И., Дубовик О.Л., Супатаева О.А. Безопасность населения, территорий и хозяйственных объектов. Коллективная монография // М.: ИздАТ, 1994. – 22,0/4,4 п.л.
16.Жаворонкова Н.Г., Супатаева О.П. Систематизация законодательства по проблемам безопасности и чрезвычайных ситуаций // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 1994. № 5. – 0,26/ 0,13 п.л.
17.Жаворонкова Н.Г., Козельцев М.Л., Ретеюм А.Ю., Понизова О.А. Альтернативный план действий России по охране окружающей среды // М.: МГУ, 1996. – 9,8 / 0,4 п.л.
18.Жаворонкова Н.Г. Координация деятельности уполномоченных органов по защите населения от природных и техногенных аварий и катастроф // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 1996. № 1. – 0,3 п.л.
19.Жаворонкова Н.Г. Совершенствование компетенции уполномоченных органов в области обеспечения безопасности населения и территорий // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 1996. № 2. – 0,56 п.л.
20.Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы предупреждения чрезвычайных ситуаций // Правовые проблемы регулирования безопасности. Сб. статей. – М.: Институт машиноведения РАН, 1997. – 0,69 п.л.
21.Жаворонкова Н.Г. Законодательные основы управления риском // Сб. пленарных докладов и тезисов международного симпозиума «Партнерство во имя жизни – снижение риска чрезвычайных ситуаций, смягчение последствий аварий и катастроф». – М.: ИИЦ ВНИИ ГОЧС, 1998. – 0,12 п.л.
22.Жаворонкова Н.Г. Чрезвычайные ситуации: предупреждение и контроль в условиях мегаполиса // М.: Вестник Международного университета (в Москве), 1999. № 2. – 0,27 п.л.
23.Жаворонкова Н.Г. Правовое регулирование экспертизы высокорисковых объектов // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 2000. № 2. – 0,88 п.л.
24.Жаворонкова Н.Г. Правовое регулирование режима кризисных территорий // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 2000. № 4. – 0,75 п.л.
25.Жаворонкова Н.Г. Концепция национальной безопасности Российской Федерации и некоторые проблемы совершенствования законодательства в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных обстоятельств // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М., 2000. № 5. – 0,3 п.л.
26.Жаворонкова Н.Г. Местное самоуправление и режим чрезвычайного положения // М.: Вестник Международного университета (в Москве), 2000. № 4. – 0,15 п.л.
27.Жаворонкова Н.Г. Зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия // Юридическая энциклопедия / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. – М.: ИГП РАН, «Юристъ», 2001. – 134,4/0,25 п.л.
28.Жаворонкова Н.Г. Доктринальный подход к формированию законодательства в области снижения риска и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций // Правовое регулирование проблем безопасности. – М.: ИМАШ РАН, 2002. – 22,62/1,46 п.л.
29.Жаворонкова Н.Г. Некоторые проблемы правового обеспечения управления чрезвычайными ситуациями // М.: Вестник Международного университета (в Москве), серия «Экономика. Менеджмент», 2003. № 4. – 1,12 п.л.
30.Жаворонкова Н.Г. Некоторые проблемы правового регулирования обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях в зарубежных странах // Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. – М.: ИМАШ РАН, 2003. – 1,25 п.л.
31.Жаворонкова Н.Г. Административная реформа и полномочия муниципальных органов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Регионы и власть: экономика, управление, кадры. Сб. трудов Четвертой ежегодной всероссийской конференции. – М.: Международный университет (в Москве), 2003. – 0,31 п.л.
32.Жаворонкова Н.Г. Правовое регулирование обращения с химическими и биологическими веществами // Аграрное и земельное право. М., 2006. № 11. – с. 62-69.
33.Жаворонкова Н.Г. Передача отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям: теория и практика // Вестник Одинцовского гуманитарного университета. Одинцово, 2006. Вып. 1 «Муниципальные реформы: перспективы и последствия». – 0,5 п.л.
34.Жаворонкова Н.Г. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий // Аграрное и земельное право. М., 2007. № 4. – 1,5 п.л.
Главы в коллективных монографиях:
35.Жаворонкова Н.Г., Колбасов О.С., Краснов Н.И. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. Коллективная монография. М.: Наука, 1985. – 14,0/4,69 п.л.
36.Жаворонкова Н.Г., Колбасов О.С. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве. Монография. М.: Наука, 1989. – 11,7/5,84 п.л.
37.Жаворонкова Н.Г., Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Колбасов О.С. Экологическое право: от идей к практике. Коллективная монография. М.: ИГП РАН, 1997. – 0,91/0,30 п.л.
38.Жаворонкова Н.Г., Вангородский С.Н., Воробьев Ю.Л., Зацаринный В.В. Законодательство стран СНГ по проблемам чрезвычайных ситуаций. Коллективная монография. М.: МЧС России, 2000. – 27/2,45 п.л.
39.Жаворонкова Н.Г., Зацаринный В.В., Зацаринная Л.Д., Корнейчук Л.В. Законодательные и нормативные акты стран СНГ по проблемам чрезвычайных ситуаций. Коллективная монография. М.: ВНИИ ГОЧС, 2001. – 23,8/2,64 п.л.
Учебники и учебные пособия:
40.Жаворонкова Н.Г. Земельное право. Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. М.: Проспект, 2006. – 45 п.л. (авторский коллектив – Быстров Г.Е., Гусев Р.К., Максимов Е.Л., Зиновьева О.А., Пашова М.С., Навасардова Э.С., Клюкин Б.Д., Краснова И.О., Солдатенков В.В., Дмитриев А.В.).
41.Жаворонкова Н.Г. Экологическое право. Учебник под ред. Г.Е. Быстрова, И.О, Красновой, Н.Г. Жаворонковой. М.: издательство «Проспект», 2007 – 45 п.л. (авторский коллектив - Быстров Г.Е., Гусев Р.К., Максимов Е.Л., Зиновьева О.А., Навасардова Э.С., Клюкин Б.Д., Краснова И.О., Рюмина Р.Б., Выпханова Г.В.).