- В процессе развития муниципально-правовой науки формируется собственное отраслевое учение об ответственности. Процесс его формирования характеризуется рядом особенностей, которые оказывают влияние на состояние и содержание научного знания, а также позволяют говорить о наличии определенных тенденций, среди которых особо следует отметить стихийность формирования теоретического знания, механическое заимствование положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивность, определенную поверхность исследований теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточный учет закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления.
- Ответственность в муниципальном праве представляет собой возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть, предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий. Такой подход позволяет интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер такого понятия и обеспечить пригодность дефиниции, как для научного исследования, так и для правовой практики на современном этапе муниципальной реформы.
- Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, в сущности, носит договорной характер, аналогичный тому который выражает политическую сущность конституции. Договор в данном случае носит трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления. Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления. К таковым относятся: эффективность осуществления властных полномочий, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества; законность (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий; добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений.
- Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования. Системное единство данной ответственности выражается в предмете, методе правового регулирования, принципах ответственности.
- Особенности предмета и метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены: общим правовым положением субъектов ответственности; основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности; способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; характером юридических мер воздействия, способами, основаниями и процедурой применения санкций.
- Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах: законности; справедливости; целесообразности; неотвратимости; сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за ненадлежащее осуществление возложенных функций; презумпции невиновности; дифференциации ответственности; автономности осуществления ее некоторых видов; сочетания персональной и коллективной ответственности; гласности; взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности. Эти принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным состоянием и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития общества, его правовой культуры и находящихся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления.
- В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления и его соотношения с государственной властью, применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, но не общественное принуждение. Население муниципального образования, физические и юридические лица не обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления. Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но отнюдь не обладают провосубъектностью правоприменителя.
- Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется при помощи правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных публичных и частных интересов. Такой подход позволяет учитывать существование так называемых «совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур.
- Постановка вопроса об обособлении «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым, прежде всего, должны быть отнесены специфика общественных отношений, ее порождающих, особенности содержания и формы этой ответственности. Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляется в процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также особенностях соответствующего правового института. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.
- Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о наличии устойчивой тенденции ограничения возможности применения мер муниципально-правовой ответственности, изменения содержания данного вида ответственности от политической (в значительной степени) к собственно юридической.
- Закрепленная в законодательстве правовая конструкция ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является отражением подхода, при котором задачи обеспечения стабильности и непрерывности функционирования публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, противопоставляется основополагающему принципу организации местного самоуправления - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделяется депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения, как основного субъекта права на осуществление муниципальной власти и выборных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам муниципальной демократии.
- Повышение эффективности правового регулирования отзыва выборного лица местного самоуправления требует принятия мер для сбалансированного решения трех задач: 1) защита выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечение охраны его результатов; 2) обеспечение и защита прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защита таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления; а также расширения пределов правового регулирования соответствующих общественных отношений за счет дополнения процедуры отзыва стадией исполнения решения, принятого в результате голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления.
- Совершенствование правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством требует внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ следующих изменений и дополнений: - закрепление в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширение его объективной стороны; - устранение факультативного характера применения таких мер как, роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации; обеспечение неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии, установленных законом оснований; - наделение полномочием принимать решение о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии установленных законом оснований Президента РФ и Федерального Собрания в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина; - наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президента РФ полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы. Это позволит гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования; - приведение в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности, в части сроков обращения в суд и самого подхода к их исчислению; - наделение судов правом приостанавливать действие актов органов местного самоуправления, при обращении прокурора в суд по вопросу их рассмотрения на предмет соответствия законодательству и уставу муниципального образования; - исключение из главы 10 Закона «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы; - расширение роли суда в механизме ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.
1. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории). - Благовещенск, ПКИ «Зея», 2000 (11,1 п.л.).
2. Финансово-правовая ответственность. - М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2004 (в соавторстве, 12,74/6,37п.л.).
3. Экономика города: правовой аспект. - М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2004 (в соавторстве, 8,82/2,8 п.л.).
4. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). - М.: Юриспруденция, 2006 (11 п.л.).
5. Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Юриспруденция, 2006 (14 п.л.).
Учебники, учебные пособия и комментарии законодательства
6. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. – М.: Изд-во «Спарк», 1997 (в соавторстве, 39,46/0,8 п.л.); 2-е издание, перераб. и доп. - М.: Изд-во «Спарк». 2001 (в соавторстве, 42,44/0,5 п.л.); 3-е издание, дополненное и переработанное. – М.: Изд-во «Спарк». 2004 (в соавторстве, 42,44/0,5 п.л.).
7. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Учебное пособие. - Благовещенск, ПКИ «Зея», 1999 (5,1 п.л.).
8. Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства Тюменской области / Под ред. Л.Ю. Рокецкого: Научно-практическое пособие. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2000 (в соавторстве, 49,25/12,3 п.л.).
9. Виды ответственности в муниципальном праве: Учебное пособие. - Благовещенск, ПКИ «Зея», 2006 (в соавторстве, 10,92/ 5,46 п.л.).
10. Муниципальное право России: Учебник /под ред. Н.В. Постового. - М.: Юриспруденция, 2007 (в соавторстве, 22 п.л./ 2 п.л.).
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук
11. Теоретические основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: круглый стол // Государство и право. 2000. № 3 (0,4 п.л.).
12. О теоретических проблемах юридической ответственности // Журнал российского права. 2006. № 5 (0,5 п.л.).
13. Становление отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12 (0,7 п.л.).
14. Проблемы классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципально-правовой науке // Государство и право. 2007. № 7 (0,9 п.л.).
Работы, опубликованные в иных изданиях
15. Уставная ответственность представительных органов местного самоуправления // Местное самоуправление: теория и практика: Труды / Академия управления МВД России. Москва, 1998 (0,4 п.л.).
16. Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1 (0,4 п.л.).
17. Вопросы законности и становление системы местного самоуправления в Российской Федерации // Юрист. 1998. № 11/12 (в соавторстве, 0,5/0,4 п.л.).
18. Проблемы реализации ответственности органов местного самоуправления за нарушение закона // Ученые записки Тюменского государственного университета. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2001 (в соавторстве, 0,5/0,4 п.л.).
19. Законодательные новеллы в правовом регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Сборник тезисов научных выступлений. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2001 (в соавторстве, 0,3/0,2 п.л.).
20. Роль и значение института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в ходе реформы территориальной основы местного самоуправления // Материалы круглого стола: «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления». - М.: Издание Совета Федерации, 2001 (в соавторстве, 0,4/0,3 п.л.).
21. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. № 3-4 (в соавторстве, 0,3/0,2 п.л.).
22. О перспективах развития муниципального права в свете новых научных подходов // Местное самоуправление – механизм реализации конституционности России: Материалы научно-практической конференции. - М.: МЭПИ (Московский экономико-правовой институт), 2002. Ч. 1 (в соавторстве, 0,4/0,3 п.л.).
23. Нормативное обеспечение права граждан на участие в местном самоуправлении // Государство, личность и органы внутренних дел: Материалы научной конференции. - М.: Академия управления МВД России, 2003 (в соавторстве, 0,4/0,3.).
24. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: новые подходы к старой проблеме // Местное самоуправление – проблемы и решения / Сборник докладов участников научно-практической конференции Российской муниципальной академии. – М.: Изд-во Прима-Прсс-М. 2003 (0,5 п.л.).
25. Некоторые тенденции становления отраслевой теории ответственности в муниципально-правовой науке // Местное право. 2005. № 3-4 (0,7 п.л.).
26. Современные тенденции в развитии теории юридической ответственности // Вестник Академии. Научный журнал. 2006. № 2 (0,4 п.л.).
27. Кризис теории юридической ответственности // Сборник научных трудов преподавателей и сотрудников Благовещенского филиала негосударственного образовательного учреждения Московская академия предпринимательства при Правительстве г. Москвы. Выпуск 4. Часть 1. – Благовещенск: «Зея», 2006 (0,4 п.л.).
28. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности // Проблемы юридической ответственности: Сборник научных трудов / Под ред. В.В. Лазарева. – М.: Московский институт экономики и права, 2006 (0,5 п.л.).
29. Ответственность органов местного самоуправления перед государством: проблемы правового регулирования и реализации // Сборник докладов участников научно-практической конференции: «Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления собственностью, охраны правопорядка и собственности». - М.: Академия права и управления, 2006 (0,4 п.л.).
30. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом городов // Практика муниципального управления, 2006. № 2 (0,5 п.л.).