- С позиций теории муниципального права автором разработана типология моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Обосновывается наличие трех моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической. Первая модель характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, т.е. местное самоуправление, в сущности, является продолжением государственной власти, превращается в местное управление. Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с государством лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве. Наконец, дуалистическая модель является сочетанием первой и второй форм. Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов. В рамках данной модели местное самоуправление обладает дуалистической природой: с одной стороны, оно является частью государственного механизма, с другой, - общественным институтом.
- Предлагается оценивать конституционно-правовую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в качестве дуалистической. Правовое оформление эта модель получила в нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона 1995 г. Именно в данном Законе в природе российского местного самоуправления четко отражены и общественные черты, и доминирующие признаки формы публичной власти. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления нивелирует в нем общественные черты. Реформа сформировала тенденцию утраты самоуправлением «двойственной природы», последовательное осуществление преобразований в данном направлении приведет к тому, что местное самоуправление станет уровнем государственной власти. На данном этапе развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления данная тенденция представляется позитивной, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, «полностью отделенного» от государства. Однако крайне важным в развитии данной тенденции является необходимость самоограничения государства в определении степени «встроенности» местного самоуправления в систему государственной власти. Полное огосударствление местного самоуправления может привести к нивелированию в нем общественных черт, и, как следствие, к неэффективности данного института с точки зрения удовлетворения интересов местного населения, т.е. жителей муниципальных образований.
- Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не является стабильной. Она постоянно изменяется либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. В период с 1995 по 2000 год в Российской Федерации данная модель последовательно приобретала черты децентрализованной модели. С 2000 г. началось преобразование данной модели в административную.
- Оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления - это не конструкция, в которой преобладают либо являются исключительными государственные или общественные начала. Оптимальной является такая модель, которая позволяет четко выделить как государственные, так и общественные интересы и задачи, определить механизмы их реализации. Это модель, которая позволяет четко распределить полномочия, создать своего рода систему «сдержек и противовесов» с целью сбалансировать частные и государственные интересы на местном уровне. Именно для достижения этой цели и должна формироваться модель взаимоотношений, сочетающая в той или иной степени государственные или общественные функции. Следует признать, что такая модель взаимоотношений является скорее идеальной (хотя это утверждение справедливо в отношении практически любой модели). Вместе с тем, практика должна стремиться к максимально возможной степени ее реализации.
- При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что и государственная власть, и местное самоуправление являются, по сути своей, формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо, чтобы российская модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являлась функционально связанной, но институционально разделенной.
- Анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Выявлены и доказаны принципиальные отличия Федерального закона 2003 г. от Федерального закона 1995 г., заключающиеся в огосударствлении местного самоуправления, объединении государственной власти и местного самоуправления в единую систему власти. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал.
- Норма ст.12 Конституции Российской Федерации жестко закрепила разделение государственной власти и местного самоуправления без учета того обстоятельства, что на разных этапах развития государства соотношение названных уровней публичной власти может быть различным. В статью Конституции, безусловно, следовало включить положения о признании и гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, но именно этими нормами и следовало бы ограничить ее содержание. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предрасполагает к изменениям отношений разных уровней власти. И предпринимаемая в настоящее время реформа модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления без изменения основ конституционного строя и иных норм Конституции Российской Федерации может привести к тому, что соответствующие конституционные нормы станут фиктивными (а нормы Федерального закона, которые указанное соотношение меняют, будут регулировать местное самоуправление в противоречие с конституционными установлениями).
- Природа российского местного самоуправления должна быть определена в соответствии с положениями теории дуализма муниципального управления. В основе данной теории лежит утверждение о том, что природа самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Местное самоуправление, безусловно, должно охватывать не только общественные (в узком смысле), но и публичноправовые стороны общественных отношений. Вместе с тем, одна из особенностей названной теории состоит в том, что она вполне допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, включая полное подчинение местного самоуправления интересам государственной власти, в связи с чем сводится к минимуму расхождение теории и практики. Применение данной теории позволяет признать справедливым и необходимым наличие в российской правовой системе конституционных принципов самостоятельности и гарантированности местного самоуправления. Однако принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти требует ревизии. Практическую значимость применению данной теории придает возможность признания за местным самоуправлением права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и, одновременно, действовать в рамках единой системы публичной власти (включающей и органы государственной власти, и органы местного самоуправления) при решении вопросов государственного значения, делегированных на уровень муниципальных образований.
- Природа муниципальной власти эволюционирует в зависимости от модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации в ходе реформ 90-х гг. ХХ века местное государственное управление было преобразовано государством в самостоятельное местное самоуправление, но государственных черт при этом местное самоуправление на практике не утратило. Поэтому муниципальная власть приобрела черты общественно-государственной формы публичной власти. Современное определение природы российской муниципальной власти как общественно-государственной в новых условиях, в сущности, утратило значение. Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной.
- Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть по-прежнему может характеризоваться как особая форма публичной власти. Наличие этих черт, наличие особого - муниципального - уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, позволяет институционально отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельный институт публичной власти с уникальной природой: в основе своей государственной, но с элементами общественного характера.
- Анализ правовых норм показывает, что федеральный законодатель по-особому интерпретирует норму пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление только общих принципов организации местного самоуправления. В частности, это проявляется в исчерпывающей регламентации в Федеральном законе 2003 г. территориальных основ местного самоуправления (тогда как, исходя из конституционных установлений, Федеральный закон должен был закрепить только основы территориальной организации местного самоуправления). Данное регулирование вступает в коллизию и с названной нормой федеральной Конституции, и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Системное решение данной проблемы требует внесения таких изменений в пункт «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, которые бы позволили регулировать на федеральном уровне не только общие принципы, но и другие вопросы организации и функционирования местного самоуправления.
- Крупные городские поселения зачастую не могут успешно решать вопросы местного значения, имея статус муниципальных образований; органы местного самоуправления в них должны быть в большей степени приближены к населению, и главным основанием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления в крупных поселениях, становится демографический критерий. Российская практика свидетельствует о том, что большие городские поселения всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические факторы и принципы эффективности управления. Представляется, что в данном случае эти же факторы и принципы существенным образом влияют и на формы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что крупное городское поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне городского округа, который будет выступать по отношению к районам не в качестве муниципального образования, а как административно-территориальная единица, т.е. субъект государственного управления. Сказанное означает, что вопросам организации общегородской инфраструктуры крупных городских поселений должен быть придан статус вопросов государственного значения.
- Принятие в 2003 году Федерального закона, задавшего направление развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели, привело к развитию как системы местного самоуправления в целом, так и отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Значимость тех элементов системы местного самоуправления, с помощью которых население непосредственно решает вопросы местного значения, с одной стороны, снизилась, так как круг вопросов, решаемых населением напрямую, был ограничен; но, с другой стороны, сам перечень форм прямой демократии был расширен. Сохранению общественных черт в природе местного самоуправления должно способствовать обязательное введение на местном уровне института отзыва депутата. Также существенному развитию общественного характера самоуправления должно способствовать введение Законом новых консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы и должностных лиц местного самоуправления может возрасти при условии последовательного применения преимуществ «усеченного» императивного мандата на уровне муниципальных образований, так как последний позволяет населению поддерживать постоянную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и контролировать их деятельность.
- Экономическая основа местного самоуправления в ходе текущей реформы была подвергнута существенным изменениям. В результате, органы местного самоуправления сохранили право самостоятельной экономической деятельности, право участия в гражданском обороте, но при этом практически утратили самостоятельность в сфере регулирования вопросов экономики и финансов, т.е. в области публичного права, что, как представляется, противоречит публичноправовой природе этих органов. Несомненно, что один и тот же субъект не должен иметь возможности одновременно и устанавливать правила ведения экономической деятельности, и участвовать в ней в одном ряду с другими ее субъектами (очевидно, что в таком случае он получает конкурентные преимущества). Более правильным было бы запретить органам местного самоуправления непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью, тем более, учитывая тот факт, что действующее гражданское законодательство позволяет им учреждать муниципальные предприятия и другие организации для ее ведения. Указанный публичный характер природы органов местного самоуправления требует, как представляется, именно сохранения их права выступать в качестве регулятора экономических процессов, а не конкурировать с классическими субъектами гражданского оборота.
- В целом, российское муниципальное законодательство не устанавливает четкий баланс между пределами вмешательства государства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности самой муниципальной власти. Такой баланс, несомненно, должен быть нормативно закреплен. Иначе возможно установление абсолютного контроля органов государственного власти над всеми экономическими, прежде всего, финансовыми ресурсами муниципальных образований. Поскольку одной из черт дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является принципиальная невозможность инвариантности, наиболее вероятным результатом отсутствия законодательно определенных пределов вмешательства государства в местное самоуправление представляется переход во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления к административной модели. Развитие этого процесса будет означать превращение местного самоуправления в одно из нижних иерархических звеньев системы государственного управления, что представляется нежелательным.
1. Концепции развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. (в сост. авт. колл.). 16 п.л.
2. Конституционное законодательство России. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1999. (глава 11 «Конституционные основы местного самоуправления» ). 1,2 п.л.
3. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М.: Формула права, 2000. 28 п.л. (работа удостоена премии им. И.И. Шувалова).
4. Правовое положение коммерческой организации. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2001. 25,2 п.л. (в сост. авт. колл.).
5. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 24,3 п.л.
Учебники и учебные пособия
1. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Отв. ред. Тихомиров Ю.А. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1997. 29 п.л. (в сост. авт. колл.).
2. Муниципальное право: схемы и комментарии: Учебное пособие. М.: СТАТУТ, 2002. 17 п.л.
Публикации в отечественных журналах и изданиях, рекомендованных для опубликования основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, утвержденном Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Обсуждены проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 1997. №4. 0,4 п.л.
2. Малые города // Журнал российского права. 1997. №12. 0,5 п.л.
3. Проблемы взаимоотношений автономных округов с краями (областями), в состав которых они входят // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2002. №6. 0,7 п.л.
4. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления Конституционное и муниципальное право. 2005. №4. 0,5 п.л.
5. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. №7. 0,6 п.л.
6. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. №4. 0,6 п.л.
7. К вопросу об организации управления многоквартирными домами // Конституционное и муниципальное право. 2007. №5. 0,6 п.л.
8. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования // Государство и право. 2007. №8. 0,7 п.л.
Статьи и опубликованные тезисы докладов
1. Как организовать избирательную кампанию. М.: Союз российских городов, 1993. 5 п.л.
2. Реформа местного самоуправления: первые результаты // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 0,1 п.л. (в соавт.).
3. Местный бюджет: структура, порядок подготовки, утверждения и исполнения // Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. 1 п.л.
4. Медленным шагом, робким зигзагом развивается законодательство о местном самоуправлении // Российская Федерация. 1997. №7. 0,4 п.л. (в соавт.).
5. Конституционные основы местного самоуправления // Материалы круглого стола "5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению". М.: Моск. гос. юрид. акад.: Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления, 1999. 1 п.л.
6. Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. 1 п.л.
7. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. Презентационный номер. 1999. 1,5 п.л.
8. Проблемы применения компьютерных технологий в системе российского права // Информационные ресурсы и технологии: право и Интернет. Материалы VII международной научно-практической конференции. Владивосток: Дальневосточный филиал Российской таможенной академии, 2000 г. 0,2 п.л.
9. Органы местного самоуправления, формирующие местную финансовую систему // Местное право. 2000. №1. 1,3 п.л.
10. Правовые проблемы применения компьютерных технологий в системе российского права // Право и Интернет: теория и практика. Сборник материалов третьей Всероссийской конференции. М.: Российская академия государственной службы при Правительстве Российской Федерации, 2000. 0,2 п.л.
11. Из истории отношений двух субъектов Российской Федерации: Красноярск-Норильск-Дудинка // Кворум. 2002. №30. 0,5 п.л.
12. 10 лет Конституции – 10 лет местному самоуправлению // Конституция как символ эпохи. / Под ред. С.А. Авакьяна. Материалы научно-практической конференции М.: Изд-во Моск. ун-та, 2003. 0,5 п.л.
13. Муниципальные финансы // Стратегия России. 2005. №5. 2 п.л.
14. Муниципальная хозяйственная деятельность. Часть 1 // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №8. 0,6 п.л.
15. Муниципальная хозяйственная деятельность. Часть 2 // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №9. 0,7 п.л.
16. Уровни местного самоуправления. // Меняясь сам, изменял мир к лучшему. Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005 г. 2 п.л.
17. Проблемы природы муниципальной власти в аспекте централизации и децентрализации. // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Под. ред. С.А. Авакьяна М.: ТК ВЕЛБИ, 2006. 1 п.л.
Публикации за рубежом
Russia At-a-Glance // Encyclopedia of World Constitutions. In three volumes. Edited by G. Robbers. NY. 2006. Publishing House Facts-on-file, Inc. 30 p. 1,2 п.л.