Показано, что публичное регулирование в своем содержании имеет следующие элементы: 1) объект (объекты) регулирования - соответствующие общественные отношения; 2) субъекты регулирования - участвующие в процессе субъекты права; 3) основа регулирования; 4) средства регулирования; 5) методы публичного регулирования; 6) цель регулирования; 7) формы и способы регулирования; 8) контроль.
Правовое регулирование включает в себя государственно-правовое регулирование и муниципальное правовое регулирование общественных отношений.
Публичное регулирование характеризуется следующим: участниками публичных отношений выступают органы публичной власти (государство и осуществляющие публичную власть государственные органы, муниципальные органы), а также народ, коллективные образования (территориальные и иные коллективы), политические партии, общественные объединения; в основе публичного регулирования лежит публичный интерес; публичное регулирование есть комплекс воздействий извне, исходящих из субъектов публичной власти, плюс саморегулирование, развертывающееся внутри различных коллективов и общностей.
2. Публичное регулирование общественных отношений осуществляется посредством социальных норм. Наличие в публичном регулировании правовой сферы и неправовой сферы указывает на то, что публичное регулирование общественных отношений осуществляется правовыми нормами и такими неправовыми нормами, как: обычаи, традиции, обыкновения, политические нормы, моральные нормы. Социальные неправовые нормы имеют самостоятельное значение в неправовой сфере, регулируя публичные отношения между различными субъектами, отношения в определенном коллективе, местности, общности. В муниципально-правовой сфере они дополняют существующее правовое регулирование и согласованно с нормами права обеспечивают удовлетворение интересов населения, поддерживают целостность и относительную устойчивость всей системы местного самоуправления.
3. При характеристике муниципального права как комплексной отрасли права показано, что: в системе местного самоуправления возникают комплексные общественные отношения различных сфер; нормы муниципального права могут относиться как к нормам публичных отраслей права, так и частных отраслей права; нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, содержатся в различном отраслевом законодательстве. Комплексность выражается в том, что общественные отношения в системе местного самоуправления урегулированы нормами, различного уровня нормативных актов и, следовательно, внутри системы муниципального права различаются два вида публично-правового регулирования отношений: государственно-правовое регулирование и муниципально-правовое регулирование. Последнее имеет свой предмет - общественные отношения, которые могут быть урегулированы собственными муниципальными нормами: отношения по поводу решения вопросов местного значения, отношения по осуществлению переданных государственных полномочий, отношения по решению местных задач, обусловленных местными традициями, обычаями и особенностями.
Предмет муниципально-правового регулирования общественных отношений ýже предмета муниципального права.
4. Различая предмет муниципального права и предмет муниципально- правового регулирования, следует исходить из того, что отношения в системе местного самоуправления регулируются как государственно-правовыми методами, так и муниципально-правовыми методами. Если отношения являются исключительно предметом муниципально-правового регулирования, то воздействие оказывается только методом муниципально-правового регулирования. Среди методов государственно-правового регулирования и муниципально-правового регулирования различают императивный и диспозитивный методы, методы гарантий. Но среди методов муниципально- правового регулирования выделяется также метод саморегулирования
5. Предмет муниципально-правового регулирования определяется с учетом таких объектов его воздействия, как: устройство и организация муниципальной власти; вопросы местного значения; отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; местные, исторические и иные традиции, обычаи и особенности.
6. Объекты муниципально-правового регулирования являются «пограничным» рубежом и средством взаимодействия с другими отраслями права. В муниципальном праве выделяются две группы объектов: объекты, на которые воздействуют чисто муниципальные нормы, и объекты, которые подвергаются воздействию со стороны норм других отраслей права. Соответственно, муниципальное право может полностью и самостоятельно регулировать ту или иную группу общественных отношений (например, отношений, связанных с организацией представительного органа местного самоуправления, с сохранением традиций, использованием обычаев), выступать равноправным партнером в совместном регулировании (например, с административном правом в отношениях по муниципальной службе), осуществлять субсидиарное воздействие (например, в бюджетных отношениях), отдавая приоритет другим отраслевым нормам, либо, наконец, совсем не участвовать в правовом регулировании. Устанавливать общие рамки регламентации муниципальное право не в состоянии в виду производности от конституционного права, нормы которого и устанавливают общие рамки деятельности всей системы местного самоуправления.
7. Сфера муниципально-правового регулирования определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также уставом конкретного муниципального образования с учетом его особенностей. В нее входят отношения, которые составляют предмет муниципально- правового регулирования, и неурегулированные отношения, которые могут быть урегулированы собственными муниципальными нормами и должны быть урегулированы ими. В этой сфере допускается «существование» наряду с муниципально-правовыми нормами и иных социальных регуляторов, так как на поведение участников муниципальных отношений влияют и обычаи, политические нормы и традиции. Со сферой муниципально-правового регулирования тесно связан вопрос о его пределах. Необходимо, во-первых, определить пределы муниципально-правового регулирования и неправового регулирования в системе местного самоуправления, и, во-вторых, рассмотреть пределы государственно-правового регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления. В любом случае регулировать муниципальными нормами необходимо только те общественные отношения, которые объективно нуждаются в таком регулировании. Пределы связаны с необходимостью сохранять саморегулирование общества (муниципального сообщества), не вмешиваться в те сферы жизни, которые обеспечиваются саморегулированием.
8. Принципы муниципально-правового регулирования - это руководящие идеи, предпосылки, которые могут быть использованы в качестве базиса для построения норм муниципального права. Они должны быть отражены в соответствующих нормах, которые направлены на регулирование отношений в системе местного самоуправления.
В диссертации сделан вывод о том, что в основе муниципально-правового регулирования лежат следующие уровни принципов: а) принципы, характерные для всей системы права (общеправовые принципы); б) принципы, характерные для публичной отрасли права; в) межотраслевые принципы (исходя из комплексности муниципального права); г) собственно принципы муниципального права.
В этой классификации учитываются традиционные подходы к правовому регулированию общественных отношений. Однако помимо данных принципов выделяются и такие, которые, так или иначе, отражают специфику и сущность местного самоуправления, и могут быть закреплены в собственных муниципально-правовых нормах. Это: 1) принцип учета местных, исторических и иных традиций, обычаев и особенностей; 2) принцип учета особенностей территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.
9. В результате обобщения взглядов ученых в диссертации предлагается исходить из того, что в муниципальном праве в рамках его предмета отражаются публичные интересы, которые в совокупности представляют собой некоторую целостную систему, в ней разные интересы оказывают друг на друга взаимное влияние и вместе с тем складываются в определенную иерархию. Публичные интересы в муниципальном праве в зависимости от их носителей подразделяются на интересы государства, интересы населения, интересы отдельной части населения (коренных малочисленных народов, национальных, религиозных объединений и иных слоев местного сообщества). Данные интересы реализуются посредством деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления, непосредственной деятельности самого населения, общественных объединений и различных групп по национальному, религиозному и иным признакам.
10. Политические отношения в системе местного самоуправления можно разделить на две группы: политические отношения, урегулированные нормами права, и политические отношения, не урегулированные правом, но урегулированные политическими установлениями. В свою очередь первая группа отношений в рамках темы исследования может быть представлена чисто муниципально-политическими отношениями и другими политико-правовыми отношениями, которые либо возникают в пределах территории муниципального образования, либо могут выходить за ее пределы. Необходимость в регулировании политических отношений нормами муниципального права может быть обусловлена рядом обстоятельств: если такое регулирование выгодно самим участникам подобных политических отношений, поскольку закрепляет гарантии их существования и деятельности; если без такого регулирования субъекты политических отношений не в состоянии обеспечить учет взаимных интересов; если регулирование необходимо в интересах стабильного развития местного самоуправления и способствует определению рамок функционирования соответствующих общественно-политических институтов на муниципальном уровне.
11. Традиции как передаваемые из поколения в поколение нормы поведения, отражающие социальные устои и психологические установки общности людей являются самостоятельными социальными регуляторами общественных отношений в неправовой публичной сфере, где играют заметную роль. Значение их для муниципально-правового регулирования в том, что: 1) с целью развития, сохранения или возрождения исторических и иных местных традиций могут быть изданы муниципально-правовые нормы, а также утверждены ими планы и программы социально-экономического развития муниципального образования; 2) традиции могут лежать в основе муниципально-правовых норм, т.е не являясь источником права, они вызывают к жизни источники муниципального права; 3) в процессе решения вопросов местного значения, издания различных муниципальных правовых актов необходимо учитывать местные, исторические, национальные и иные традиции.
12. Обычные нормы играют важную роль в муниципальном регулировании, они тоньше и глубже учитывают особенности развития того или иного муниципального образования, местные, культурные, исторические, национальные и этнические особенности, а также специфику конкретных общественных отношений, выступающих для них в качестве объекта регулирования. Игнорирование этих обстоятельств может привести к нежелательным асоциальным последствиям. При этом необходимо гармонично сочетать нормы муниципального права и иные социальные неправовые нормы, чтобы обеспечить тот результат, который они не могут полностью достичь по отдельности.
13. Обычаи в системе местного самоуправления подразделяются на местные обычаи, обычаи определенных групп населения, проживающих на территории муниципального образования, и обычаи в деятельности органов местного самоуправления.
Роль обычаев для муниципально-правового регулирования общественных отношений, выражается в том, что: во-первых, на их базе зарождаются нормы муниципального права (путем трансформации их в муниципально-правовые установления); во-вторых, обычаи как определенные сложившиеся правила поведения действуют (могут действовать) наряду с правом, выступая в качестве альтернативы нормативному правовому акту, если только это разрешено законом, и в случае отсылки к ним в этом нормативном правовом акте (санкционирование обычая путем отсылки к нему в тексте акта); в-третьих, обычай как неправовой регулятор дополняет имеющееся муниципально-правовое регулирование и государственно-правовое регулирование общественных отношений на местном уровне (молчаливое санкционирование).
14. От обычаев, которые характеризуются устойчивостью, многократностью применения в деятельности органов местного самоуправления, необходимо отличать обыкновения. В системе местного самоуправления обыкновения можно рассматривать в качестве сложившейся практики в деятельности органов и должностных лиц, включая в некоторых случаях и правоприменительную практику исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Это распространенная, но ни для кого не обязательная практика, определенный образец, которым можно воспользоваться. Значение обыкновений в том, что они дополняют существующее муниципально-правовое регулирование.
15. Социальные неправовые нормы могут превратиться в муниципально- правовые установления в процессе их трансформации, т.е закрепления их содержания в тексте муниципального нормативного правового акта. Трансформацию, при которой появляется норма позитивного права, необходимо отличать от санкционирования обычая путем отсылки к нему в тексте нормативного правового акта, в результате чего обычай не теряет свих свойств. Трансформация может происходить по-разному.
- Возможна трансформация, при которой все правило поведения будет включено в муниципально-правовую норму, т.е изменяется сама форма социальной нормы, но не ее содержание.
- Муниципально-правовая норма, приходя на смену обычаю, вносит определенные уточнения, делающие конкретное правило более четким.
- Трансформация в форме частичной преемственности в праве, когда не все элементы обычая или иной социальной нормы будут усвоены в правовых нормах, а только часть, однако в норме обязательно должно присутствовать содержание обычая.
- Не исключается трансформация нескольких обычаев в одну норму права, т.е. норма появляется как синтез нескольких обычаев.
В диссертации отмечено и то, что при трансформации могут возникнуть такие проблемы, как: сужение сферы неправового регулирования, и возможность возникновения ситуации «зарегулированности» общественных отношений; чрезмерное вмешательство органов местного самоуправления в общественную жизнь. Сделан вывод о том, что трансформируются лишь значимые, социально полезные для всей муниципальной жизни правила, в которых правотворческий орган видит способность этих правил юридически упорядочить сложившиеся отношения, При трансформации необходимо определиться с тем, в каких случаях правовое регулирование, в отличие от иного социального регулирования, будет уместным и не нарушит баланса прав и свобод человека и гражданина. Замена обычной нормы муниципально-правовым установлением может привести к сужению соответствующего института и негативно сказаться на правах субъектов муниципально-правовых отношений.
16. Трансформацию неправовых социальных норм в муниципально-правовые установления можно считать формой муниципального правоустановления. Муниципальное правоустановление - это единый процесс возникновения норм муниципального права от их зарождения в реальных общественных отношениях до закрепления в соответствующих муниципально-правовых актах. Муниципальное правотворчество - только часть масштабного процесса, называемого «правообразованием», в ходе которого формируется право, так как право имеет прежде всего социальное, а не государственное происхождение. Муниципальное же правоустановление это завершаемый процесс правообразования (от процесса естественного зарождения права до закрепления их в муниципально-правовых актах).
17. В урегулированных нормами муниципального права отношениях, отказаться от муниципально-правовых установлений в пользу иных социальных неправовых норм можно лишь при соблюдении в совокупности следующих условий: 1) если мы имеем дело с первичным муниципально-правовым регулированием отношений; 2) если это будет способствовать учету местных, исторических и иных традиций и особенностей в интересах населения; 3) если такой отказ не будет признан как неисполнение полномочий органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения, обусловленных местными и иными традициями, обычаями и особенностями.
Отказаться от регулирования собственными нормами неурегулированных отношений, находящихся в сфере муниципально-правового регулирования в пользу иных социальных неправовых норм, возможно, если: 1) отношения связаны с местными историческими и иными традициями и особенностями; 2) не будут ущемлены права населения; 3) в результате социальное неправовое регулирование не вступит в противоречие требованиями действующего законодательства.
В современных условиях обычаи, традиции, обыкновения подлежат применению в сфере муниципально-правового регулирования в пределах определяемых законодательством и собственными муниципальными правовыми актами, и являются действенным средством восполнения пробелов. Однако нельзя злоупотреблять постоянным отказом от муниципально-правовых установлений в сфере муниципально-правового регулирования в пользу иных социальных неправовых норм. Место иных социальных норм безусловно ощутимо в неправовой сфере, что касается правовой сферы, то здесь должно господствовать право.
1. Усманова Р.М. Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений: проблемы теории и практики: Монография. М.: изд-во Проспект, 2015. 21 п.л.
2.Усманова Р. М. Место муниципального права в системе публичного регулирования общественных отношений: Монография. Стерлитамак: Стерлитамакский филиал БашГУ, 2013. 10,00 п.л.
3.Усманова Р.М. Местное самоуправление: теоретико-правовой анализ: Монография. Уфа: РИЦ БашГУ, 2008 (в соавт.). 15,4 п.л., из них авторских 7,2 п.л.
4.Усманова Р.М. Системность в местном самоуправлении: Монография. Уфа: Изд-во Башк. гос. ун-та. Уфа, 2003. 8,2 п.л.
5. Усманова Р.М. Основы местного самоуправления в РФ: Учебное пособие. Стерлитамак: Стерлитамакский филиал БашГУ, 2013 (в соавт.). 8,8 п.л., из них авторских 2,5 п.л.
6. Усманова Р.М. Муниципальное право: Курс лекций. Уфа: РИЦ БашГУ, 2009. 10,5 п.л.
7. Усманова Р.М. Конституционные основы местного самоуправления: Учебное пособие. Уфа: РИО БашГУ, 2007. 19,1 п.л.
8.Усманова Р.М. Органы местного самоуправления: понятие и правовой статус: Учебное пособие – гриф Министерства образования Республики Башкортостан. Уфа: РИО БашГУ, 2006. 10,5 п.л.
9.Усманова Р.М. Система местного самоуправления: Учебное пособие – гриф Министерства образования Республики Башкортостан. Уфа: РИО БашГУ, 2006. 8,2 п.л.
2. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК:
10.Усманова Р.М. Трансформация социальных норм в муниципально-правовые нормативные установления // Научное мнение. 2014. № 8. 0,6 п.л.
11.Усманова Р.М. Обычаи и муниципально-правовое регулирование // European Social Science Journal. 2014. № 5-2. 0,5 п.л.
12.Усманова Р.М. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3. 0,5 п.л.
13.Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: сфера и пределы // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2014. № 1. 0,5 п.л.
14. Усманова Р.М. Политические отношения в системе местного самоуправления: понятие и участники // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 1-2. 0,5 п.л.
15. Усманова Р.М. Формы непосредственной демократии на местном уровне // Правовое государство: Теория и практика. 2013. Т. 3. № 33. 0,6 п.л.
16. Усманова Р.М. К вопросу о сфере и пределах муниципально- правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. 0,5 п.л.
17.Усманова Р.М. Виды публичных интересов в муниципальном праве // Черные дыры в российском законодательстве. 2012. № 2. 0,6 п.л.
18.Усманова Р.М. Роль политических норм в публичном регулировании общественных отношений // Право и политика. 2012. № 3. 0, 7 п.л.
19.Усманова Р.М. Характеристика методов публичного регулирования общественных отношений в муниципальном праве // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 5. 0,7 п.л.
20.Усманова Р.М. Принципы муниципально-правового регулирования: понятие и система // Вестник ВЭГУ. 2012. № 5. 0,7 п.л.
21.Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9. 0,7 п.л.
22.Усманова Р.М. Выражение публичных интересов отдельных групп населения в муниципальном праве // Евразийский юридический журнал. 2012. № 48. 0,9 п.л.
23.Усманова Р.М. Публичные интересы в муниципальном образовании: согласование и конфликты // Казанская наука. 2012. № 4. 0,6 п.л.
24. Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: предмет и объекты // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. 0,9 п.л.
25. Усманова Р.М. Обыкновения как регуляторы социальных отношений // Вестник Башкирского университета. 2011. Т. 16. № 4. 0,4 п.л.
26. Усманова Р.М. Особенности правоприменительной деятельности органов местного самоуправления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 5-1. 0,5 п.л.
27.Усманова Р.М. Традиции как социальные регуляторы общественных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. 0,8 п.л.
28.Усманова Р.М. Обычай в системе публичного регулирования общественных отношений // Право и политика. 2011. № 4. 0,9 п.л.
29. Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. 0,8 п,л.
30. Усманова P.M. Характеристика экономической основы системы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. 0,5 п.л.
31. Усманова Р.М. Местное самоуправление как часть социального управления // Социальное и пенсионное право. 2005. № 1. 0,3 п.л.
3. Иные научные публикации:
32.Усманова Р.М. Право населения на учет исторических и иных местных традиций в системе местного самоуправления // Права и свободы человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России и Татарстане: материалы международной научно-практической конференции, 28-29 ноября 2013 г. / отв. ред. А.Г. Никитин. Казань: Познание, 2014. 0,4 п.л.
33.Усманова Р.М. Деятельность общественных структур в системе местного самоуправления // Международный научно-исследовательский журнал. 2013. № 4-2 (11). 0,4 п.л.
34. Усманова Р.М. К вопросу о формах местной демократии // Общество, политика, экономика, право: взаимоотношения и взаимодействия: Материалы международного научного форума / Институт фундаментальных исследований (26-27 февраля 2013 г., Харьков, Украина). Харьков: ИФИ, 2013. 0,3 п.л.
35. Усманова Р.М. Учет традиций в организации местного самоуправления: понятие и правовое закрепление // Право и жизнь. 2013. № 184 (10). 0,7 п.л.
36. Усманова Р.М. Политические традиции и политические нормы: их роль в публичном регулировании общественных отношений // NB: Вопросы права и политики. 2012. № 2. 0,9 п.л.
37. Усманова Р.М. Политические традиции и местное самоуправление // Конституционное право и политика: Сборник материалов международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. 28-30 марта 2012 года / Ответственный редактор д.ю.н., проф. Авакьян С.А. М.: Издательство «Юрист», 2012. 0,4 п.л.
38. Усманова Р.М. Народовластие и местное самоуправление // Народовластие и права человека. Материалы IV Международной научно- практической конференции, проведенной Российской академией правосудия совместно с Северо-Кавказским институтом - филиалом Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 19-22 октября 2012 г. М.: РАП, 2012. 0,5 п.л.
39. Усманова Р.М. Развитие малого и среднего предпринимательства: муниципальное правовое регулирование и практика на местном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 3. 0,3 п.л.
40. Usmanova R.M. Local Self-Government Authorities In Implementation Of State Support For Small And Medium-Sized Businesses // Russian law: theory and practice. 2012. № 2. 0,4 п.л.
41. Усманова Р.М. Понятие и содержание публичного регулирования общественных отношений // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право. 2011. № 2. 0,3 п.л.
42. Усманова Р.М. О соотношении понятий «публичное регулирование», «публичное управление» и «публичная власть» // Общество: политика, экономика, право. 2011. № 3. 0,5 п.л.
43.Усманова Р.М. Основания применения права органами местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 0,4 п.л.
44.Усманова Р.М. Основные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / Ответственный редактор д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010. 0,3 п.л.
45. Усманова Р.М. Муниципальная ответственность как разновидность юридической ответственности // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 2. 0,3 п.л.
46. Усманова Р.М. Реализация норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции на юрид. факультете МГУ им. М. Ломоносова, Москва. 28-31 марта 2007 г. / Под. ред. профессора С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. 0,2 п.л.
47. Усманова Р.М. Местное самоуправление в переходный период // Конституционно-правовые основы реформирования местного самоуправления Российской Федерации и еѐ субъектов: Сборник научных статей. Уфа: РИО БАГСУ, 2007. 0,4 п.л.
48. Усманова Р.М. Нормативные акты Российской Федерации и Республики Башкортостан о местном самоуправлении // Приоритетные национальные проекты. Материалы Общероссийской научно-практической конференции. Научные труды РАЮН. Выпуск 7. Том 1. М., 2007. 0,3 п.л.
49. Усманова Р.М. Механизм ответственности на муниципальном уровне // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова. М., 2006. 0,3 п.л.
50. Усманова Р.М. Характеристика системы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ // Конституция как символ эпохи: в 2 т. / Под. ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. 0,4 п.л.