Гиззатуллин Равиль Хасанович

1. Интересы прогрессивного развития экологического права во всех его проявлениях (как отрасли права, науки и учебной дисциплины) диктуют необходимость использования в юридической науке единого понятия применительно к функции, выполняемой государством в сфере взаимодействия общества и природы. В качестве унифицированного предлагается понятие «экологическая функция государства». Все другие, используемые в литературе наименования («природоохранительная функция», «функция охраны природы и рационального использования природных ресурсов», «функция охраны окружающей среды», «функция обеспечения экологической безопасности» и т.д.), отражают в своём названии лишь отдельные стороны государственной деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. В отличие от них понятие «экологическая функция государства» имеет очевидное преимущество. Оно ориентирует на широкий подход к определению параметров данной функции, охватывая весь круг, обусловленных общественными экологическими интересами направлений деятельности государства, осуществляемых им в экологической сфере.
2. Первостепенным фактором, обусловившим признание экологической функции государства в качестве одной из основных и самостоятельных функций, следует считать возникшую во второй половине XX века в связи с деградацией окружающей среды общественную потребность в осуществлении государством масштабной и специализированной деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей природной среды посредством применения правовых, технических, экономических и иных мер в целях сохранения и восстановления её благоприятного состояния как необходимого условия нормальной жизнедеятельности человека и общества. Общественная потребность рассматривается в качестве главного фактора, исходя из того, что государство, являясь институтом общества, призвано решать обусловленные его интересами задачи в той или иной сфере. В нашем случае - это сфера взаимодействия общества и природы.
3. Положения, предусмотренные в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ (земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), а также ст. ст. 2 и 18 в контексте ст. 42 Конституции РФ (устанавливающих в совокупности, что права человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением являются высшей ценностью, непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием) закрепляют не только экологическую функцию государства, но и предопределяют её содержание. Речь идёт о том, что государство в рамках экологической функции осуществляет деятельность по таким, обусловленным общественными экологическими интересами направлениям как: распоряжение в интересах общества природными ресурсами, находящимися в государственной собственности; обеспечение рационального использования природных ресурсов; охрана окружающей среды; соблюдение, охрана и защита экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
4. Президент РФ призван играть центральную, ведущую роль среди всех органов государственной власти участвующих в реализации экологической функции государства, что обусловлено конституционными положениями о его политическом и правовом статусе главы государства и гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем отсутствие научно-обоснованной государственной экологической политики, состояние экологического законодательства, характеризующееся наличием дефектов, низкая степень реализации права российских граждан на благоприятную окружающую среду показывают, что деятельность Президента РФ в этой сфере недостаточно эффективна. Для повышения её эффективности необходимо: 1) проявить политическую волю добиваться от государственных органов в рамках их компетенции осуществлять экологическую функцию в соответствии с положениями Конституции РФ; 2) создать в Администрации Президента РФ должность Советника Президента РФ по вопросам экологии; 3) на основе существующей Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности создать структуру, которая ведала бы не только вопросами экологической безопасности, но и вопросами обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды; 4) активизировать взаимодействие с общественными экологическими формированиями.
5. Роль законодательной власти в рамках реализации экологической функции государства определяется необходимостью создания экологического законодательства соответствующего Конституции РФ и предусматривающего эффективный правовой механизм распоряжения в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также аналогичного механизма обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды, соблюдения, охраны и защиты экологических прав граждан. Для успешного решения этой задачи представляется необходимым: 1) интенсифицировать взаимодействие законодательной власти с ведущими научными центрами, специализирующимися на исследовании вопросов правового регулирования экологических отношений; 2) разработать официальную научно обоснованную концепцию развития экологического законодательства; 3) обеспечить соблюдение принципов и правил правотворчества, а также принципов экологического права.
6. В целях совершенствования государственного экологического управления специально уполномоченными органами исполнительной власти необходимо реформировать систему и структуру таких органов. В его рамках предлагается создать природоресурсные (Министерство природных ресурсов РФ и федеральные агентства) и отдельно природоохранные органы (Министерство охраны окружающей среды РФ). При этом природоохранный орган должен находиться в подчинении Президента РФ, а не Правительства РФ, что диктуется потребностью избежать возможный «конфликт» экологических и социально-экономических интересов развития общества. Кроме того, предлагается не создавать природоохранные органы субъектов федерации, ограничившись тем, что в них будут функционировать территориальные управления федерального органа. Целесообразность такого предложения диктуется интересами упрощения организации государственного управления охраной окружающей среды и повышения его эффективности.
7. В условиях недостаточных знаний судьями экологического законодательства, что обусловлено его комплексным характером и в целях повышения эффективности деятельности судебной власти в разрешении споров по вопросам окружающей среды, а также в защите экологических прав граждан следует считать целесообразным создание в системе судов общей юрисдикции специализированных экологических судов. Кроме того, принимая во внимание то обстоятельство, что проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду в настоящее время не подлежат государственной экологической экспертизе, предлагается наделить Конституционный Суд РФ правом проводить экспертизу проектов правовых актов, затрагивающих конституционные права и свободы граждан.
8. В рамках совершенствования правового регулирования в области экологического нормирования предлагается, во-первых, в целях облегчения правопонимания и правоприменения и исходя из интересов юридической науки и образования, внести в законодательство изменения, направленные на обеспечение единства терминологии в области экологического нормирования; во-вторых, установить в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» требования, касающиеся правового режима ориентировочно безопасных уровней воздействия и ориентировочных допустимых уровней; в-третьих, учитывая экологические интересы будущих поколений, необходимо законодательно установить требования о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр.
9. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды не являются разновидностью нормативов допустимого воздействия на окружающую среду как это установлено в Федеральном законе об охране окружающей среды», а представляют самостоятельную группу экологических нормативов. Это обусловлено тем, что они в отличие от нормативов допустимого воздействия выполняют иные функции в решении экологических задач. Внедрение в природоохранный механизм нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, физического воздействия, образования отходов производства и потребления, лимитов на их размещение, технологических и технических нормативов, нормативов допустимой антропогенной нагрузки было вызвано необходимостью ограничения вредного химического, физического и биологического воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду с целью обеспечения её качественных характеристик (чистота (незагрязнённость) воздуха, воды, почвы). Что же касается нормирования изъятия природных ресурсов, то оно преследует цель предупреждения их истощения, обеспечения рационального использования и таким образом направлено на поддержание количественных показателей (ресурсоёмкость) окружающей среды. При этом важно иметь в виду то, что изъятие компонентов природной среды в пределах установленных нормативов не оказывает негативного (вредного) воздействия на состояние окружающей среды, в то время как выбросы и сбросы, физическое воздействие, размещение отходов в любом режиме (нормативном, с превышением нормативов, лимитном или сверхлимитном) сопряжены с загрязнением окружающей среды.
10. Потенциал государственной экологической экспертизы как правовой меры предупреждения экологического вреда существенно выше, чем у экспертизы проектной документации, что обусловлено более широким её предметом (устанавливается соответствие проектной документации экологическим требованиям, предусмотренным не только техническими регламентами, но и законодательством в области охраны окружающей среды). Кроме того, государственная экологическая экспертиза является специализированной, в отличие от экспертизы проектной документации, имеющей комплексный характер, где экологическая составляющая не является первостепенной. Это обусловливает необходимость восстановления потенциала государственной экологической экспертизы путём возврата в перечень её объектов проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности, реализация которой способна оказать воздействие на окружающую среду. Такое решение будет способствовать и большей возможности общественности защищать свои экологические и связанные с ними интересы, поскольку вновь будет возможным проводить в отношении этих объектов общественную экологическую экспертизу. Вместе с тем считаем, что проекты жилых зданий и сооружений, а также социально значимых объектов (образовательные и медицинские учреждения, спортивные сооружения и т.д.) в связи с их меньшей экологической опасностью могут остаться под юрисдикцией экспертизы проектной документации. Также в рамках совершенствования эколого-правового механизма предупреждения экологического вреда и учёта общественного мнения необходимо законодательно урегулировать отношения по оценке воздействия на окружающую среду, что будет способствовать более ответственному отношению инициатора планируемой деятельности к соблюдению процедуры её проведения, выполнению предъявляемых к нему требований.
11. В целях повышения эффективности государственного экологического контроля и надзора необходимо внести изменения в законодательство. При этом возможны два варианта таких изменений. Первый предполагает ограничить сферу распространения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» защитой прав субъектов малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем для них также следует изменить порядок организации проведения плановых проверок в части уменьшения сроков их периодичности, с трёх до одного года. Второй вариант предусматривает исключение государственного экологического надзора из сферы действия указанного закона. При этом соблюдение прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контрольно-надзорных мероприятий можно обеспечить установлением в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» перечня обязанностей должностных лиц государственного экологического надзора, а также действий, которые они не вправе совершать. В контексте предложенной ранее системы и структуры органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды считаем целесообразным создание единого органа государственного экологического контроля и надзора и только на федеральном уровне с прямым подчинением Президенту РФ. Такое решение упростит его организацию, поскольку позволит избежать необходимости междууровневого разграничения соответствующих полномочий, подконтрольных сфер и объектов контроля и надзора.
12. Для совершенствования организационно-правовых мер экономического характера предлагается: 1) детально урегулировать отношения по государственному экологическому планированию, включая установление требований о его обязательности, а также ответственности должностных лиц государственных органов за реализацию планово- программных документов в области охраны окружающей среды; 2) закрепить в экологическом и бюджетном законодательстве норму, предусматривающую обязательный целевой характер использования части поступающих в бюджеты различных уровней платежей за пользование природными ресурсами и негативное воздействие, что позволит гарантировать финансирование мероприятий по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды; 3) предусмотреть в законодательстве требование о ежегодной индексации ставок платы за загрязнение на уровень инфляции, устанавливаемой на соответствующий финансовый год.
13. Внешняя сфера распространения экологической функции государства проявляется в деятельности Российской Федерации в рамках международного сотрудничества, обусловленного потребностью в рациональном использовании и охране международных природных объектов и ресурсов, решении глобальных экологических проблем, а также защите экологических и связанных с ними иных национальных интересов.
14. Международное право окружающей среды следует рассматривать как фактор позитивного влияния на развитие экологической функции государства и, как следствие, экологического законодательства и права. Вместе с тем потенциал такого влияния не исчерпан. Дальнейшее признание Россией норм международного права окружающей среды будет способствовать экологизации государства, совершенствованию правового механизма обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды, а также соблюдения, охраны и защиты экологических прав российских граждан.

1.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации – М.: Юрлитинформ, 2014. – 312 с. (19,5 п.л.).

2.Гиззатуллин Р.Х. Правовая охрана животного мира законодательством субъекта Российской Федерации – Уфа, Издательство БашГУ, 2000. – 112 с. (6,51 п.л.).

Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях:

1.Гиззатуллин Р.Х. Государственное экологическое планирование: вопросы правового регулирования и практики реализации // Аграрное и земельное право. 2014. № 9 (117). С. 96 – 99. (0,48 п.л.).

2.Гиззатуллин Р.Х. Вопросы теории экологической функции государства // Аграрное и земельное право. 2014. № 7 (115). С. 4 – 7. (0,47 п.л.).

3.Гиззатуллин Р.Х. О содержании понятия «экологическое законодательство» // Аграрное и земельное право. 2014. № 5. (113). С. 4 – 7. (0,45 п.л.).

4.Гиззатуллин Р.Х. Роль законотворческой деятельности в реализации экологической функции государства // Экологическое право. 2014. № 2. С. 7 – 14. (0,93 п.л.).

5.Гиззатуллин Р.Х. Проблемы правового регулирования экологического нормирования // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 2(36). С. 61 – 66. (0,70 п.л.).

6.Гиззатуллин Р.Х. К вопросу о современном состоянии правового регулирования экологической экспертизы // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 1(29). С. 117 – 122. (0,69 п.л.).

7.Гиззатуллин Р.Х. Конституционные основы экологической функции государства // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 1. С. 106 – 110. (0,58 п.л.).

8.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства // Экологическое право. 2012. № 1. С. 2 – 6. (0,59 п.л.).

9.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и Конституция России // Правовое государство: теория и практика. 2012. № 3(29). С. 54 – 59. (0,69 п.л.).

10.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция социального государства // Вопросы правоведения. 2011. № 2. С. 112 – 121. (1,16 п.л.).

11.Гиззатуллин Р.Х. Проблемы науки экологического права // Аграрное и земельное право. 2011. № 1. С. 8. (0,11 п.л.).

12.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и экологическое право // Чёрные дыры в Российском законодательстве. 2010. № 4. С. 53 – 55. (0,34 п.л.).

13.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и обеспечение экологической безопасности // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы экологического права. 2010. № 2. С. 70 – 80. (0,63 п.л.).

14.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция правового государства // Правовое государство: теория и практика. 2010. № 1 (19). С. 55 – 58. (0,46 п.л.).

15.Гиззатуллин Р.Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. №2. С. 10 – 14. (0,58 п.л.).

16.Гиззатуллин Р.Х. Состояние законодательства об окружающей среде как критерий эффективности экологической функции государства // Чёрные дыры в Российском законодательстве. 2008. № 1. С. 165 – 166. (0,23 п.л.).

17.Гиззатуллин Р.Х. Роль государства в защите экологических прав граждан // Труды Института государства и права РАН. 2007. № 5. С. 161 – 169. (0,52 п.л.).

18.Гиззатуллин Р.Х. Теоретические аспекты экологической функции современного Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1. С.121 – 129. (1,04 п.л.).

19.Гиззатуллин Р.Х. Законодательство о животном мире // Журнал Российского права. 1999. №10. С. 99 – 102. (0,46 п.л.).

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

1.Гиззатуллин Р.Х. Рациональное природопользование и его соотношение с охраной окружающей среды // Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход: тезисы докладов международной научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2014 г.) / сост. С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, А.П. Ушакова. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2014. — 304 с. — www.dx.doi.org/10.12737/???. С. 69 – 71. (0,17 п.л.)

2.Гиззатуллин Р.Х. Дефекты правового регулирования платности природопользования // Модернизация юридического образования: проблемы и перспективы : материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 65-летию Института права Башкирского государственного университета и высшего юридического образования в Республике Башкортостан, 5-6 ноября 2014 г. : в 3 ч. / Баш. Гос. ун-т. – Уфа, 2014. – Ч. 2. С. 74 – 78. (0,29 п.л.).

3.Гиззатуллин Р.Х. Международное сотрудничество Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды: вопросы теории и практики // Образ евразийской интеграции в XXI в.: ограничители и перспективы: сборник материалов Международной научно-практической конференции (г. Уфа, 21 октября 2014 г.) / отв. ред. Р.И. Мурзагалеев. – Уфа: РИЦ БашГУ, 2014. С. 287 – 293. (0,40 п.л.).

4.Гиззатуллин Р.Х. Экологическое планирование: вопросы теории и практики // Актуальные проблемы финансового, экологического и трудового права: сборник статей кафедры финансового и экологического права – Уфа: РИЦ БашГУ, 2014. С. 24 – 33. (0,58 п.л.).

5.Гиззатуллин Р.Х. Конституция России и экологические права граждан // Сборник материалов Круглого стола, посвященного 20-летию принятия Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан. Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 13 – 16. (0,23 п.л.).

6.Гиззатуллин Р.Х. О некоторых вопросах теории экологической функции государства // Актуальные проблемы модернизации социально-политической и государственно-правовой систем: электронный сборник научных трудов Института права БашГУ. Вып. II. / Отв. ред. И.А. Макаренко. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 33 – 37. (0,29 п.л.).

7.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция демократического государства // Права человека в диалоге государственной власти и гражданского общества: материалы общероссийской конференции посвященной Всемирному дню прав человека. 30 ноября 2012 года. Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 31 – 37. (0,4 п.л.).

8.Гиззатуллин Р.Х. Эколого-правовые аспекты модернизации российской экономики // Актуальные проблемы государственной экологической политики: сборник материалов второй заочной Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. Р.Х.Гиззатуллин. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 42 – 51. (0,58 п.л.).

9.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства и государственный экологический надзор // Актуальные проблемы российского права в современных условиях (выпуск 2): сб. материалов науч.-практ. конф. – Уфа: БАГСУ, 2012. С. 94 – 100. (0,41 п.л.).

54

10. Гиззатуллин Р.Х. Кодификация экологического законодательства // Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического права. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук. Профессора М.И. Козыря. М. 2012. С. 221 – 227. (0,40 п.л.).

11.Гиззатуллин Р.Х. Президент Российской Федерации и государственная экологическая политика // Актуальные проблемы государственной экологической политики. Сборник материалов заочной Всероссийской научной конференции – Уфа, РИЦ БашГУ, 2010. С. 49 – 56. (0,46 п.л.).

12.Гиззатуллин Р.Х. Проблемы науки экологического права // Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях: Материалы международной научно-практической конференции. Часть 5. Уфа: РИО БашГУ, 2009. С. 101 – 104. (0,23 п.л.).

13.Гиззатуллин Р.Х. Государственный экологический контроль как критерий эффективности экологической функции государства // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы круглого стола 9 апреля 2008 г. М.: ИЗиСП – «Юриспруденция», 2008. С. 30 – 32. (0,17 п.л.).

14.Гиззатуллин Р.Х. Некоторые аспекты теории экологической функции государства // Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практической конференции 13-14 апреля 2006 г., Москва / Сост. С.А.Боголюбов, И.И.Широкоград, Д.О.Сиваков – м.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006. С. 292 – 294. (0,18 п.л.).

15.Гиззатуллин Р.Х. Роль государства в защите публичных экологических интересов // Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика. Материалы международной научно-практической конференции. Ч.1, Уфа, РИО БашГУ. 2005. С. 82 – 85. (0,23 п.л.).

16.Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция российского государства и его задачи в экологической сфере // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права. Материалы круглого стола посвящённого десятилетию Конституции Российской Федерации. Институт государства и права РАН, 2005. С. 70 – 75. (0,34 п.л.).

17.Гиззатуллин Р.Х. Содержание экологической функции современного российского государства // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях. – Материалы международной научно-практической конференции. Уфа, РИО БашГУ, 2004. С. 66 – 70. (0,29 п.л.).

18.Гиззатуллин Р.Х. К вопросу об экологической функции субъекта Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан) // Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права. Москва, 2000. Изд-во юридического факультета МГУПС. С. 193 – 196. (0,23 п.л.).

19.Гиззатуллин Р.Х., Шигаев Р.Н. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды в Республике Башкортостан органами специальной компетенции // Эколого-правовые и аграрно-правовые проблемы современного периода. Екатеринбург, 2000. Изд-во УрГЮА. С. 73 – 78. (0,34 п.л., вклад автора 0,17 п.л.).

20.Гиззатуллин Р.Х. К концепции развития законодательства Республики Башкортостан о животном мире // Актуальные проблемы аграрного и экологического законодательства Республики Башкортостан. Уфа, 1999. Изд-во БашГУ. С. 92 – 103. (0,69 п.л.).