- В досоветской России институты парламентаризма активно изучались со второй половины ХУШ до начала XX вв., но даже в период с 5 августа 1905 по 6 октября 1917 гг. - играли вспомогательно-мобилизационную роль в процессе государственного управления. В первом российском парламенте верхняя палата - Государственный совет - формировалась по смешанному принципу: половина членов назначалась царем, а другая - избиралась частично по территориальному (по одному члену от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (депутаты от крупных землевладельцев, духовенства РПЦ, Академии наук и университетов, промышленных и торговых корпораций).
- В советский период взаимодействие институтов федерализма и парламентаризма было структурировано, но носило формальный характер. Верхняя палата парламента СССР, Совет Национальностей, формировалась уже исключительно по территориальному принципу (депутаты от союзных и автономных республик, национальных областей и округов). Однако данная палата (как и весь «парламент СССР») не имела ни серьезных полномочий, ни существенного влияния на политические процессы в стране. В РСФСР верхняя палата парламента была учреждена только в 1989 г., а избрана - в 1990 г. Системный кризис власти не позволил Совету Национальностей ВС РСФСР сыграть серьезную роль в политической жизни страны.
- Причиной слабого развития парламентских традиций в России является отсутствие исторической и политической преемственности между основными этапами и смена их революционным путем.
- Создание в современной России Совета Федерации способствовало становлению нового механизма взаимодействия институтов федерализма и парламентаризма в стране. Совет Федерации одновременно стал и парламентским институтом федерального уровня (интегрированной частью двухпалатного Федерального Собрания), и выразителем специфических интересов субъектов федерации, из представителей которых он и состоял. В механизме взаимодействия федерального центра и регионов Совет Федерации занял особое место, ибо, исполняя свои представительские функции, является до сих пор главным посредником между федеральными и региональными органами власти. При этом в законотворческом процессе Совет Федерации стал важным посредником не только между Государственной Думой и Президентом, но и между уровнями законодательной ветви власти в целом - и исполнительной вертикалью.
- Совет Федерации приобрел новую функцию - стал связующим звеном с органами местного самоуправления. Однако, при этом были нарушены сразу два основополагающих принципа государственного строительства: принцип разделения властей (законодательная власть в СФ РФ тесно переплетена с исполнительной) и принцип независимости институтов местного самоуправления от институтов государства.
- Совет законодателей, состоящий из представителей Совета Федерации и региональных парламентов, - специфически российский механизм взаимодействия институтов парламентаризма. Играя, в принципе, вспомогательную роль, он служит еще одним посредником между центром и регионами в системе российского федерализма и между парламентами разного уровня - в системе отечественного парламентаризма. Ассоциацию законодателей и парламентские ассоциации федеральных округов также можно рассматривать как вспомогательные механизмы взаимодействия институтов парламентаризма. При этом объединение Совета законодателей и Ассоциации российских законодателей в один институт, по нашему мнению, не является своевременным, т.к. эффективность деятельности Совета законодателей в настоящих условиях может заметно возрасти.
- Для развития институтов парламентаризма в России необходимо четче использовать мировой опыт, в частности - модели и механизмы формирования верхних палат в федеративных государствах Швейцарии и США. Но опираться преимущественно на свой собственный. Реформирование верхней палаты Федерального Собрания в РФ уже имеет перманентный характер, при этом не происходит существенного повышения эффективности ее работы. Мы предлагаем новую модель Совета Федерации, отвечающую критериям политического и гуманитарного развития.
- Новый механизм формирования Совета Федерации требует внесения изменений в Конституцию. По нашему мнению, следует последовательно проводить в жизнь принцип разделения властей и принцип независимости институтов местного самоуправления от федеральных государственных институтов. Необходимо законодательное закрепление формирования Совета Федерации посредством выборов сенаторов, а также соответствующее закрепление критериев, с которыми органы государственной власти субъектов РФ отбирают кандидатов в Совет Федерации, исключающих приход на федеральный уровень представителей от региональных исполнительных властей и чиновников из органов МСУ.
- Развитие институтов парламентаризма означает на практике двухэтапную демократизацию общественно-политического устройства страны: политическую социализацию и реальную интеграцию граждан в сферу публичной политики. Необходимо принятие закона, регулирующего взаимодействие в законодательном процессе органов федеральной власти, включая Совет Федерации, Государственную Думу, федеральные органы исполнительной власти, и региональных органов государственной власти.
- Считаем целесообразным преобразование Совета законодателей при Совете Федерации в консультативный орган, аналогичный Государственному совету. На его рассмотрение нужно выносить в обязательном порядке вопросы, имеющие ключевое значение для регионов (в том числе - проекты федерального бюджета, законопроекты по межнациональным отношениям, федеративному устройству, безопасности, региональной и миграционной политике). Членам СФ и Совета законодателей нужно более активно использовать право законодательной инициативы, вносить на рассмотрение большее число законопроектов, подготовленных совместно с парламентами территорий.
- Полагаем, что необходимо законодательно закрепить запрет на образование в Совете Федерации партийных фракций и ведение в его стенах партийной деятельности. Члену Совета Федерации следует приостановить свое членство в партии на всё время пребывания в должности.
- Государственной Думе можно рекомендовать приоритетное рассмотрение законопроектов, вносимых Советом Федерации (по аналогии с законопроектами, вносимыми Президентом и Правительством). Кроме того, необходимо законодательное закрепление процедуры ежегодного отчёта Правительства РФ не только перед Государственной Думой, но и перед Советом Федерации - или перед обеими палатами Федерального Собрания.
- Необходимо принципиальное расширение полномочий Совета Федерации. В частности, Совет Федерации как орган, члены которого не связаны партийными обязательствами, мог бы осуществлять полностью формирование Центральной избирательной комиссии и назначать её Председателя. Не лишним было бы и предоставление СФ РФ полномочий по выдвижению кандидатур на должности аудиторов Счетной Палаты.
- Следует повысить эффективность работы консультативных и общественных экспертных советов при Председателе Совета Федерации и при комитетах палаты. Необходимо усилить научную, гражданскую, экспертизу, а ряд важнейших федеральных законопроектов выносить не только в Интернет, но и на всенародный референдум. СМИ, СМК - и центральным, и региональным - следует (учиться) непредвзято и цельно освещать работу всех институтов российского парламентаризма.
- Модернизация и, как следствие оптимизация деятельности всех структур парламентаризма опирается на утверждение новых политических механизмов, начинающих функционировать в режиме представительства всего многообразия наличествующих в российском обществе интересов.
1. Орлинская О.М. Современный федерализм и федерация в контексте процессов глобализации и региональной интеграции // Вестник МГОУ. Сер. История и политические науки. 2010. № 4-5. С.166-171.
2. Орлинская О.М. Новый порядок замещения должности руководителя субъектов Российской Федерации // Власть. 2010. № 12. С.26-28.
3. Орлинская О.М. Бельгийский и швейцарский опыт строительства федеративных отношений: сравнительный анализ // Вестник МГОУ. Сер. История и политические науки. 2011. № 2. С.234-238.
4. Орлинская О.М. Американская федеративная система как механизм противостояния промышленному и экономическому шпионажу: нормативно-правовые основания трансформации приоритетов контрразведывательной работы спецслужб США /О.М. Орлинская, С.В. Старкин // Право и политика. 2011. № 2 (134). С.182-188.
5. Орлинская О.М. К вопросу о необходимости совершенствования субъектного состава Российской Федерации // Среднерусский вестник общественных наук. 2011. № 1. С.121-124.
6. Орлинская О.М. Федеративный аспект реформы партийной системы РФ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 2(9). С.142-146.
7. Орлинская О.М. Федерализм в Испании: миф или реальность? // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 3(9). С. 134-138
8. Орлинская О.М. Статус и функциональное значение Совета Федерации при президенте В.В. Путине // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 8(14). С. 143-147
9. Орлинская О.М. Основные направления деятельности Совета Федерации на современном этапе развития парламентаризма в России // Современные исследования социальных проблем. 2011. № 4(8). // URL:http://sisp.nkras.ru/issues/2011/4/orlinskaya.pdf
10. Орлинская О.М. Основные концепции федерализма // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 3(17). Часть 1. С. 133-137.
Монографии:
11. Орлинская О.М. Совет Федерации: особенности становления и развития в современной России /Д.Н. Беспалов, О.А. Колобов, О.М. Орлинская. Н. Новгород: А.Г. Москвичев, 2011. 252 с.
12. Орлинская О.М. Концепции федерализма, модели федерализации и типология федераций: политический анализ / О.М. Орлинская. Под общей редакцией проф. О.А. Колобова. Н. Новгород: А.Г. Москвичёв. 2012. 248 с.
Статьи в других научных изданиях:
13. Орлинская О.М. Моделирование федеративных систем: современный международный опыт // Нижегородский журнал международных исследований. Н.Новгород, 2008. С.34-37.
14. Орлинская О.М. Основные принципы современного отечественного федерализма // Материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием) «Центр и властная вертикаль: российская политическая традиция». Ульяновск, 2009. С.56-62.
15. Орлинская О.М. Российский федерализм как стратегия полицентрического общественного устройства // Cross-Cultural Communication, Vol. 5, Number 3. Montreal, Canada. P.29-35.
16. Орлинская О.М. Идеология федерализма и массовое сознание граждан России: кризис восприятия // Материалы Международной заочной научно-практической конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, Тамбов. С. 95-97
17. Орлинская О.М. Сущность понятия «федерализм»: политический
анализ // Материалы Международной заочной научно-практической конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, Тамбов. С. 97-98
18. Орлинская О.М. Федерализм и современные политические процессы //Материалы Международной заочной научно-практической конференции «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке» 31 января 2012 г. Россия, Тамбов. С. 98-99
19. Орлинская О.М. Основные концепции федерализма // VМеждународная заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире» 1 февраля 2012 г. Россия, г. Краснодар. С. 87-89
20. Орлинская О.М. Идеология и практики парламентаризма на примере функционирования верхней палаты парламента в федеративных государствах // V Международная заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире» 1 февраля 2012 г. Россия, г. Краснодар. С. 89-92