На основе полученных выводов доказано, что процесс формирования кадрового состава гражданской службы связан с системными проблемами, которые выражаются:
- в несбалансированности численного состава гражданских служащих и недостаточном уровне их профессионального развития;
- в сохранении тенденции перехода гражданских служащих в связи с предстоящим достижением предельного возраста с федеральной гражданской службы на гражданскую службу субъекта Федерации, что непосредственно влияет на укомплектованность квалифицированными кадрами федеральных государственных органов;
- в отсутствии планомерной кадровой работы в государственных органах по сохранению кадрового потенциала и его эффективному использованию на гражданской службе.
Определены юридические противоречия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части содержания кадровой работы. Доказано, что федеральным законом не определено понятие «кадровая работа», не установлен конкретный субъект ее исполнения. Раскрытие содержания составляющих элементов кадровой работы, закрепленных в статье 44, позволило сделать вывод о том, что кадровая работа осуществляется не только кадровыми службами, но и другими субъектами, вовлеченными в кадровые процессы, в первую очередь руководителями (представителями нанимателя) и иными должностными лицами государственных органов.
Выявлено, что в главе 7 «Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа» не определены сущностные характеристики кадровой службы. В части 1 статьи 42 закреплена обязанность кадровой службы государственного органа соблюдать требования при обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего. Между тем, в части 2 статьи 44 используется иное понятие: «подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров», без уточнения является ли оно кадровой службой или нет. Это позволяет конкретным субъектам правоприменения действовать по своему усмотрению, во многих случаях бессистемно осуществлять кадровую работу. Между тем именно кадровая работа нуждается в обязательном планировании и точных законно-дательных формулировках. От этого зависит ее эффективность в госу-дарственном органе. В этой связи систематизация деятельности кадровых служб важный вопрос изменения федерального законодательства.
С целью устранения правовых противоречий признано целесообразным внесение изменений в федеральный закон о гражданской службе о:
- закреплении понятия кадровой службы как подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, осуществляющего кадровую работу, посредством проведения которой реализуется государственная кадровая политика;
- определении единых функций кадровых служб, в которые включаются:
- организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение должностей гражданской службы, аттестаций, квалификационных экзаменов;
- ведение трудовых книжек и личных дел гражданских служащих;
- формирование кадрового резерва и обеспечение его использования;
- оформление решений государственных органов, связанных с прохождением гражданской службы;
- организация профессионального развития гражданских служащих;
- организация и обеспечение проведения служебных и иных проверок;
- организация и обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегули-рованию конфликтов интересов;
- консультирование гражданских служащих по вопросам прохождения гражданской службы.
В диссертации раскрыты сущностные признаки кадровой работы.
Обосновано значение конкурса как приоритетного способа поступле-ния на гражданскую службу. Между тем, отмечено, что в соответствии со статьей 22 федерального закона о гражданской службе определен широкий перечень организационно-правовых механизмов внеконкурсных назна-чений на должности гражданской службы, позволяющих признать конкурс не основной и часто не используемой процедурой приема на гражданскую службу в государственных органах. В этой связи сделан вывод о необходимости уточнения оснований внеконкурсных назначений, для чего предложено внести соответствующие изменения в федеральный закон о гражданской службе и Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»:
- ограничить и конкретизировать перечень оснований для заключения срочных служебных контрактов с гражданскими служащими, замещаю-щими должности гражданской службы категории «руководители», для чего определить правовые характеристики для дифференциации всех руко-водящих должностей на срочные и бессрочные должности, исходя из:
учета характера предстоящей работы (оперативности выполнения государственной функции, задач, сроков их реализации);
условий выполнения работы по должности (сложности, напряжен-ности, графика командирования и др.);
круга подчиненных сотрудников (количества сотрудников, их рота-ционных перемещений, стабильности кадрового состава);
- утвердить на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации типовой перечень должностей, замещение которых связано с использова-нием сведений, составляющих государственную тайну, назначение на которые возможно без проведения конкурса;
- ограничить период назначения временно исполняющих обязанности по должностям гражданской службы определенным сроком, не превышаю-щим трех месяцев.
На основе сложившейся практики административно-правового обес-печения формирования кадрового состава гражданской службы в условиях реформирования института государственной службы Российской Феде-рации предложено внести изменения в федеральный закон о гражданской службе:
- в часть 4 статьи 64, определяющей формирование кадрового резерва на гражданской службе, посредством внесения дополнения о включении граж-данского служащего в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы по результатам аттестации в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 48 федерального закона;
- в часть 5 статьи 50, определяющей порядок оплаты труда гражданского служащего, посредством внесения дополнения об отнесении к дополнительным выплатам денежного содержания единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона;
- в часть 2 статьи 51, определяющей условия формирования фонда оплаты труда гражданских служащих, посредством внесения дополнения об учете единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона, при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов;
- в часть 3 статьи 52, определяющей основные государственные гарантии гражданских служащих, посредством уточнения, что иные государственные гарантии могут предоставляться на основе федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Аргументировано, что вопрос правовых коллизий федерального закона о гражданской службе и законодательства субъектов Федерации о гражданской службе сводится к проблеме отсутствия в федеральном законе указания на то, в чьем конкретном ведении находится правовое регулирование того или иного вопроса организации гражданской службы субъектов Федерации. Компетенция государственных органов субъектов Федерации на самостоятель-ное решение тех или иных вопросов гражданской службы предусмотрена в ограниченных случаях. Как правило, при отсутствии прямых указаний в федеральном законе допускается возможность принятия собственных правовых актов с оговоркой: «с учетом положений настоящей статьи». В связи с этим в целях придания устойчивости правоприменительной практики (прежде всего, на уровне субъектов Федерации) определена целесообразность изменения статей федерального закона, имеющих подобные формулировки. Необходимо определить обязательную норму для исполнения субъектами Федерации либо предоставить им возможность самостоятельно урегулировать тот или иной вопрос гражданской службы.
Предложена авторская концепция мониторинга применения зако-нодательства Российской Федерации о гражданской службе в виде ана-лиза, проводимого на основе оценки реализации федеральных норма-тивных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федера-ции, регулирующих вопросы формирования кадрового состава гражданс-кой службы, на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации, а также на уровне государственных органов за определенный период с учетом динамики (изменений) состояния законодательства.
С целью эффективности проведения мониторинга определены крите-рии оценки реализации законодательства, изучения практики его испол-нения, формирования методики применения, то есть разработки алгоритма последовательных действий, рекомендуемого для субъектов правоприме-нения (государственных органов). При проведении мониторинга предло-жены основные вопросы изучения практики исполнения федерального закона о гражданской службе.
Аргументирована целесообразность закрепления федеральным законом о гражданской службе обязательности проведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе в государственных органах, осуществляющих функции управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, с учетом того, что:
- мониторинг проводится на постоянной основе для корректировки це-лей и задач реализации законодательства о гражданской службе;
- параметры мониторинга представлены положениями федерального закона и принятыми в соответствии с ними положениями подзаконных нормативных правовых актов;
- на основе параметров проводится сбор и обобщение данных о важнейших характеристиках и проблемах развития кадрового состава и функционирования гражданской службы;
- полученные данные и результаты распространяются для использова-ния на различных уровнях гражданской службы.
Посредством единства методической работы предлагается органи-зовать систематизацию процессов координации гражданской службы. В диссертации определен перечень вопросов, требующих обязательного методического обеспечения формирования кадрового состава гражданской службы.
1. Антошина Н.М. Кадровая политика на государственной службе: монография. Саратов: Изд-во Поволжской академии государственной службы им.П.А.Столыпина, 2010. 300 с. 18,75 п.л.
2. Антошина Н.М., Сороко А.В. Государственная служба и кадровая политика: региональный аспект: монография. Н.Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2010. 220 с. 12,79 п.л. (авторство не разделено).
3. Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации (административно-правовые проблемы): монография. Н.Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2011. 162 с. 9,4 п.л.
II. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:
4. Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2005. № 5 (37). C. 75 78. 0,3 п.л.
5. Антошина Н.М. К вопросу о проведении конкурсных отборов при приеме на гражданскую службу: организационно-правовые аспекты // Вестник Саратовской государственной академии права. Научный журнал. 2009. № 3 (67). С. 217 219. 0,5 п.л.
6. Антошина Н.М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы // Власть. 2009. № 4. С. 8 10. 0,5 п.л.
7. Антошина Н.М. Организационно-правовые основы подготовки кад-ров для органов государственного и муниципального управления: иннова-ционные формы и методы // Вестник Поволжской академии государст-венной службы. Научный журнал. 2009. № 2 (19). С. 17 21. 0,5 п.л.
8. Антошина Н.М. Опыт развития государственной службы в Приволжс-ком федеральном округе // Государственная служба. 2009. № 6. C. 35 38. 0,5 п.л.
9. Антошина Н.М. Принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы: от прошлого к настоящему // Власть. 2009. № 12. С. 31 34. 0,3 п.л.
10. Антошина Н.М. Проблемы и перспективы реализации государст-венной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы // Вестник Поволжской академии государственной службы. Научный журнал. 2009. № 4 (21). С. 4 8. 0,5 п.л.
11. Антошина Н.М. Актуальные вопросы повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служеб-ной деятельности государственных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 32 39. 0,7 п.л.
12. Антошина Н.М. К вопросу об особенностях применения ротацион-ных механизмов кадрового состава на государственной службе // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4. С. 307 312. 0,7 п.л.
13. Антошина Н.М. Отработано на «пилотных» проектах // Государст-венная служба. 2010. № 6 (68). С. 9 10. 0,3 п.л.
14. Антошина Н.М. Особенности правового регулирования допол-нительного профессионального образования государственных гражданс-ких служащих в субъектах Российской Федерации // Труды Оренбургского института МГЮА (выпуск одиннадцатый). Оренбург, 2010. С. 12 16. 0,5 п.л.
15. Антошина Н.М. Основные тенденции развития современного кадрового состава на государственной службе // Власть. 2011. № 2. С. 97 100. 0,5 п.л.
16. Антошина Н.М. Формирование и опыт реализации программ развития системы государственной гражданской службы // Социология власти. 2011. № 2. С. 93 100. 0,5 п.л.
17. Антошина Н.М. О мониторинге применения законодательства Рос-сийской Федерации о государственной гражданской службе // Адми-нистративное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 43 48. 0,5 п.л.
18. Антошина Н.М. Организационно-правовое обеспечение кадровой работы на государственной гражданской службе: особенности, проблемы, пути решения // Известия Саратовского университета. Серия «Экономика. Управление. Право». 2011. Том 11. Выпуск 2. 0,5 п.л.
III. Публикации в научных, периодических изданиях, сборниках научных трудов:
19. Антошина Н.М., Плавинская Е.А. Правовые основы государствен-ной и муниципальной службы Российской Федерации: курс лекций. Н.Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2000. 168 с. 10,5 п.л. (авторство не разделено).
20. Антошина Н.М., Востриков П.П. Основные критерии и требования к профессиональному развитию государственных служащих России / Современные проблемы юридической науки и практики. Сборник научных трудов. Н.Новгород: НФ УРАО, 2002. С. 12 16. 0,5 п.л. (авторство не разделено).
21. Антошина Н.М. О некоторых мерах по повышению эффективности системы государственного управления на федеральном и региональном уровне (организационно-правовые аспекты) // Институциональный, право-вой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежекварталь-ный бюллетень. 2005. № 2. С. 29 33. 0,5 п.л.
22. Антошина Н.М. К вопросу о необходимости создания системы общественного контроля в федеративном государстве // Институциональ-ный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень. 2006. № 7. С. 52 57. 0,5 п.л.
23. Антошина Н.М. Формирование и использование кадровых резер-вов на государственной гражданской службе субъектов Российской Феде-рации: особенности правового регулирования // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2009. № 3 (11). С. 28 31. 0,5 п.л.
24. Антошина Н.М. Малые академии государственного управления Приволжского федерального округа: инновационные технологии работы с молодежным кадровым резервом / Малые академии государственного управления (2007 2009 гг.): Сборник материалов / Ред.кол. : Н.М.Антошина, А.И.Бендусов, Д.Г.Красильников и др. Самара: Изд-во «Офорт», 2009. С. 6 14. 1,0 п.л.
25. Антошина Н.М. Информационное обеспечение работы с резервом управленческих кадров (на примере Приволжского федерального округа) // Ситуационные центры 2009: перспективные информационно-аналитичес-кие технологии поддержки принятия решений: материалы научно-прак-тической конференции. РАГС. 14 15 апреля 2009 года ; под общ. ред. А.Н.Данчула. М.: Изд-во РАГС, 2010. С. 184 189. 0,5 п.л.
26. Антошина Н.М. Актуальные вопросы урегулирования конфликтов интересов на государственной службе / «История и политика: пути и проблемы модернизации в условиях экономического спада». Материалы VII Международного симпозиума, 3 5 июня 2010 г., г. Н.Новгород. Н.Новгород: Изд-во ВВАГС, 2010. С. 79 82. 0,5 п.л.
27. Антошина Н.М. Актуальные проблемы административно-право-вого регулирования кадровой политики в условиях реформирования госу-дарственной службы // Научные труды Московского гуманитарного уни-верситета. Выпуск 126. М., 2010. С. 135 142. 0,4 п.л.
28. Антошина Н.М. Организационно-правовое обеспечение кадровой политики на государственной службе // Государственное строительство и право. Выпуск № 27. 2010. / Под общ. ред. Г.В.Мальцева / Отв. ред. О.Н.Доронина. М.: Изд-во Моск.гуман.ун-та, 2010. С. 184 190. 0,5 п.л.
29. Антошина Н.М. Кадровый состав государственной службы: состояние, основные тенденции формирования и развития // Государствен-ное управление и право. Выпуск № 10. 2010. / Под общ. ред. И.Н.Бар-цица; Изд-во Моск.гуман.ун-та. М., 2010. 0,5 п.л.
30. Антошина Н.М. Окружной резерв управленческих кадров: форми-рование, использование, оценка эффективности / «Юридические науки и современность». Материалы II Всероссийской научно-практической кон-ференции, г. Пенза, февраль 2011. Пенза: Изд-во ПГСХА, 2011. С. 11 16. 0,4 п.л.
31. Антошина Н.М. Разработка комплекса мер по формированию и ис-пользованию современного кадрового резерва на муниципальной службе // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 1. С. 2 5. 0,4 п.л.
32. Антошина Н.М. Принципы кадровой политики в период становле-ния и развития советского государства (историко-правовые аспекты) / «Россия в мировом сообществе цивилизаций: история и современность». Материалы VII Международной научно-практической конференции, г.Пенза, апрель 2011. Пенза: Изд-во ПГСХА, 2011. С. 14 19. 0,3 п.л.