2. При осуществлении судом контроля за деятельностью органов исполнительной власти возникает целый комплекс правоотношений, регулируемых не только ГПК РФ, но и административным законодательством. Эти правоотношения в целом возникают в процессе судебного контроля при разрешении спора между властным и невластным субъектами с целью осуществления, в конечном счете, правозащитной функции государства. Комплексный характер правоотношений, возникающих в процессе судебного контроля, включает в себя несколько разных по содержанию правоотношений, что и является особенностью, отражающей суть судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Одновременно диссертант обосновывает, что наличие, выявление и закрепление процессуальных особенностей административного судопроизводства зависит от особенностей материально-правового характера, определяемых через объект судебного контроля, то есть управленческие действия (бездействие), поскольку именно объект судебного контроля существенно влияет на процессуальные особенности административного судопроизводства.
3. Необходимо законодательно оформить обособленный порядок судопроизводства по административным делам, отграничив его от гражданского судопроизводства, выделив и оформив в самостоятельное судопроизводство. Посредством административно-судебного процесса осуществляются два вида государственной правоприменительной деятельности: во-первых, государственное принуждение (по делам об административных правонарушениях) и, во-вторых, разрешаются споры (по делам об обжаловании нормативных и ненормативных административных актов, действий (бездействия) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц). Эта особенность, ярко характеризующая административно-судебный процесс, отличает его от иных видов судебного процесса. Сочетание в отправлении правосудия этих двух элементов, каждый из которых присущ другим видам процесса, отражает существенную и важную особенность административно-судебного процесса.
Основной задачей административного судопроизводства является судебная защита прав, свобод и интересов физических или юридических лиц в сфере административно-правовых отношений.
4. КоАП РФ необоснованно не разграничивает производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в органах исполнительной власти и в судах. Диссертант доказывает невозможность и неоправданность рассмотрения судом дел об административных правонарушениях по тем же правилам, по каким рассматривается дело об административном правонарушении должностным лицом органа исполнительной власти. Органы исполнительной власти, реализуя правозащитную функцию, осуществляют административную юрисдикцию, а суды отправляют правосудие, рассматривая административные дела и разрешая административные споры, возникающие, в том числе, и в связи с нарушением прав граждан.
5. Необходимо законодательно закрепить в ГПК РФ следующие термины: «административный иск», «административный истец», «административный ответчик». Административным иском предлагается считать обращение административного истца к административному ответчику; административным истцом - физических или юридических лиц, права, свободы или интересы которых нарушены административным ответчиком; административным ответчиком - органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их структурные подразделения, их должностные лица, а также учреждения, организации и иные лица, наделенные в установленном порядке властными полномочиями, и их должностные лица.
Предлагается и обосновывается наличие следующих видов административных исков:
- об оспаривании административных актов полностью или в части (нормативного или индивидуального характера) (актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц);
- об оспаривании полностью или в части административно-правовых действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц;
- об оспаривании заключения, содержания и прекращения (расторжения) административных договоров полностью или в части.
6. Предлагается считать административно-правовым спором неурегулированное разногласие между физическим или юридическим лицом, с одной стороны, и с органом исполнительной власти или лицом, которому переданы властные полномочия, с другой стороны, по поводу реализации последним управленческих действий (бездействия) и переданное на рассмотрение и разрешения суда. Разрешение административно-правового спора происходит в порядке судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов.
В качестве критерия разграничения публично-правовых от частноправовых споров диссертантом предлагается считать материально-правовой характер спора, то есть природу оспариваемого субъективного права. Процессуальные особенности судебного контроля за деятельностью административных органов напрямую зависят от материально-правового характера спора. Они не только определяются материально-правовым элементом административно-правового спора, но и вытекают из него. Собственно, материально-правовые особенности определяют сущность спора, разрешаемого в порядке судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Особенности судебного контроля за деятельностью административных органов складываются исходя из предмета административно-правового спора, вытекающего из властных полномочий административного органа или лица, которому делегированы властные полномочия.
7. Обосновывается нецелесообразность предоставления возможности заключения мирового соглашения при обжаловании административных актов. Диссертант считает это не соответствующим публичным интересам. Одновременно, ориентируясь на судебную практику, предлагается узаконить институт отказа от жалобы на индивидуальные административные акты.
8. Нормативным административным актом, по мнению автора, является публичное одностороннее властное письменное волеизъявление органа исполнительной власти, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся неоднократностью применения и отсутствием персонифицированного адресата.
Необходимо установление правил обязательного проведения общественной экспертизы (публичных слушаний) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их проектов с детализацией порядка ее проведения.
Введение обязательной социологической экспертизы не только проектов нормативных административных актов, но и действующих актов научно обосновано. Результаты социологических исследований явятся предпосылками принятия нормативных административных актов и основанием их обоснованности. Предлагаем считать в качестве одного из доказательств обоснованности нормативного административного акта результаты проведения обязательной социологической экспертизы.
9. В целях более правильного понимания судебного контроля за содержанием административных актов самой приемлемой их классификацией является разграничение на правомерные или неправомерные (оспоримые) нормативные и индивидуальные административные акты, имея в виду, что до тех пор, пока административный акт не оспорен в судебном порядке, его следует считать правомерным. В случае его оспаривания такой акт становится оспоримым. В ходе судебного рассмотрения должно быть выяснено, в чем именно состоит неправомерность: несоблюдение (нарушение) процедуры принятия (издания) административного акта или несоблюдение требований к его содержанию, которое выражается в несоответствии административного акта вышестоящему по юридической силе правовому акту; отсутствии законных оснований для принятия административного акта; нарушении органом исполнительной власти своей компетенции (выражается в издании (принятии) акта не полномочным органом, с превышением полномочий и в форме, не предусмотренной законодательством).
10. Диссертантом предлагается в ст. 253 ГПК РФ обозначить, что суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия, за исключением случаев, когда оспариваемый нормативный административный акт был принят ранее акта, имеющего большую юридическую силу. Индивидуальный административный акт следует признавать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
11. Необходимо приостановление действия оспариваемого нормативного административного акта. Это обеспечительная мера, которую необходимо применять в целях недопущения нарушения прав и интересов тех лиц, на которых данный акт распространяется. Для реализации возможности приостановления судом действия оспариваемого нормативного административного акта необходимо внести изменения в ст. 251 ГПК РФ.
12. Диссертантом предлагается пересмотреть перечень нормативных административных актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, включив в их число административный регламент. Аналогичные изменения следует отразить и в законодательстве субъектов РФ применительно к видам нормативных административных актов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ.
13. В диссертации обосновывается авторская дефиниция индивидуального административного акта, под которым понимается публичное одностороннее властное письменное волеизъявление административного органа, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся персонифицированностью и являющееся основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.
В целях эффективности судебного контроля за принятием и исполнением индивидуальных административных актов предлагается авторская дифференциация индивидуальных административных актов на акты позитивного (приказ, распоряжение и т.д.) и юрисдикционного, включая контрольно-надзорного (предписание, постановление о привлечении к административной ответственности и т.д.) характера.
14. Ввиду отсутствия в законодательстве единых правил подготовки и принятия индивидуальных административных актов, их форм и видов, диссертантом предлагается авторское видение решения проблемы. В Федеральном законе «Об административных процедурах» в отдельных разделах, посвященных административным актам, необходимо предусмотреть виды, порядок принятия, включая подготовку, особенности опубликования, вступления в силу и обжалования индивидуальных административных актов.
Во-первых, закрепить формы позитивных индивидуальных административных актов (приказ, постановление, распоряжение, директивы) и юрисдикционных административных актов (предписание, представление, постановление, решение).
Во-вторых, обозначить единый срок административного порядка обжалования всех индивидуальных административных актов и установить его аналогично обжалованию предписания - 15 дней с даты получения. Этот срок отвечает признакам быстроты и экономичности. Соответственно, срок судебного обжалования также необходимо унифицировать и предусмотреть его, согласно ст. 256 ГПК РФ, 3 месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, предварительно изменив ст. 357 ТК РФ.
В-третьих, четко регламентировать порядок вступления в силу индивидуальных юрисдикционных административных актов и сроков их исполнения. И если порядок вступления в силу и сроки исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности и решений по жалобам на эти постановления четко урегулированы в КоАП РФ, то единых аналогичных требований в отношении предписаний законодатель не обозначил.
Предлагается унифицировать в Федеральном законе «Об административных процедурах» единые сроки исполнения предписаний, представлений органов исполнительной власти - до 30 дней с момента их выдачи, если федеральными законами или законами субъекта РФ не предусмотрены иные сроки устранения выявленных нарушений.
15. Акт проверки, проведенной в результате контрольно-надзорных мероприятий, не может являться самостоятельным индивидуальным юрисдикционным административным актом. Основное предназначение акта проверки - более полно и объемно раскрыть содержание индивидуальных юрисдикционных административных актов. Акт проверки - документ, прилагающийся к предписанию, представлению и не имеющий без них самостоятельного юридического значения.
Диссертантом обосновывается необходимость в проекте Федерального закона «Об административных процедурах» предусмотреть общие положения подготовки и выдачи индивидуального контрольно-надзорного административного акта (предписания) аналогично подробно регламентированному Законом № 294-ФЗ порядку подготовки и выдачи актов проверки. В свою очередь, предложить органам исполнительной власти субъектов РФ руководствоваться этой процедурой либо разработать новую, но единую для всех органов исполнительной власти конкретного субъекта РФ.
16. Необходимо дополнение КоАП РФ в части уточнения круга лиц, имеющих право обжалования постановления о привлечении к административной ответственности.
Во-первых, в целях исключения неоднозначного толкования ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ представляется целесообразным четко закрепить право руководителя административного органа обжаловать решение суда по жалобе на постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное должностным лицом этого органа, в том числе и в случае его (должностного лица) отсутствия по уважительным причинам (болезнь, командировка, увольнение).
Аналогичное решение проблемы круга лиц, имеющих право на обжалование судебных решений, следует четко закрепить и в ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ применительно к должностным лицам, вынесшим постановление о привлечении к административной ответственности.
Во-вторых, важно узаконить возможность участия не только в деле о привлечении к административной ответственности лица, права и интересы которого затронуты этим постановлением, но и в деле об оспаривании постановления. В целях реализации данного предложения необходимо внести дополнения в ст. 30.1 КоАП РФ в следующей редакции: «1.2. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд лицом, не участвующим в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт». Аналогичное дополнение также должно быть внесено и ст. 30.9 КоАП РФ: «6. Решение суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано помимо лиц, указанных в части 1 статьи 30.1 настоящего Кодекса, также лицами, не участвующими в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт».
17. Предлагается авторская дефиниция договора как письменного соглашения сторон об их правах и обязанностях, обусловленных реализацией функций исполнительной власти и вытекающих из властных полномочий субъекта, являющегося одной из сторон соглашения, направленного на реализацию властным субъектом общегосударственного интереса в рамках действующего законодательства.
В проекте Федерального закона «Об административных договорах», разработка и принятие которого диссертантом поддерживается, предлагается закрепить следующие виды административных договоров:
- их по действию: непосредственные административные договоры (договоры о поступлении на государственную службу, о передаче полномочий коммерческим организациям, соглашения о взаимодействии многофункциональных центров с органами исполнительной власти и другие) и административные договоры, опосредованные административными актами (соглашения о передаче полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ);
- по характеру распространения: внутренние (заключение служебных контрактов, договоров о разграничении полномочий между РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ) и внешние (заключение договоров о делегировании полномочий коммерческим организациям).
18. В диссертации формулируется авторское определение административно-правовым действиям (бездействию), под которыми понимаются властные волеизъявления органов исполнительной власти (их должностных лиц) письменного или устного характера, направленные на детальное регулирование процесса принятия (издания) итогового решения (административного акта, административного договора).
Диссертант предлагает считать критерием отграничения административно-правовых действий от издания (принятия) административных актов и заключения административных договоров характер их совершения. Суть данного критерия состоит в том, что первые отражают процесс управления, а вторые - его результат. Административно-правовые действия способствуют наступлению результата процесса управления - принятию (изданию) административных актов и заключению административных договоров.
С учетом предмета судебного контроля за административно-правовыми действиями диссертант предлагает классифицировать административно-правовые действия в зависимости от цели их совершения: административно-правовые действия юрисдикционного характера (например, требования должностного лица о предоставлении документов, составление протокола об административном правонарушении и т.д.) и административно-правовые действия позитивного характера (внесение записей в реестр, ликвидация чрезвычайных ситуаций, проведение ветеринарного надзора, планирование финансирования казенных заводов и другие).
19. Необходимо выделение материально-правовых и процедурных требований, предъявляемых к правомерности административно-правовых действий. Соответственно, материально-правовые требования к административно-правовым действиям состоят из требований правомерности их содержания (соответствие законодательству, перечень компетентных должностных лиц). В свою очередь, процедурные требования предъявляются в части формы действий, порядка совершения, вступления их в силу, последствия и пределы совершения.
20. Предлагается определить общий перечень административно-правовых действий, который должен найти свое отражение в проекте Федерального закона «Об административных процедурах». В дальнейшем, при определении административно-правовых действий применительно к конкретному органу исполнительной власти, этот перечень детализируется путем исключения из него тех административно-правовых действий, которые не входят в полномочия данного органа исполнительной власти. Соответственно, превышение компетенции и выполнение административно-правовых действий, не предусмотренных для определенного органа исполнительной власти, влечет признание судом этих действий неправомерными.
1. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы производства по делам об административных правонарушениях // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2010. № 5. – 0,27 п.л.
2. Хахалева Е.В. Проблемы разграничения публично-правовых и частноправовых споров // Теория и практика общественного развития (электронный журнал). 2010. № 4. – 0,48 п.л.
3. Хахалева Е.В. К вопросу о видах правовых форм деятельности органов исполнительной власти // Бизнес в законе. 2011. № 1. – 0,48 п.л.
4. Хахалева Е.В. Экспертиза проекта нормативного правового акта управления: состояние и перспективы // Бизнес в законе. 2011. № 1. – 0,5 п.л.
5. Хахалева Е.В. Индивидуальные правовые акты управления: особенности, формы, сроки исполнения // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 1. – 0,48 п.л.
6. Хахалева Е.В. Административно-правовые действия: понятие, признаки, отличие от иных правовых форм деятельности органов исполнительной власти // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 1. – 0,48 п.л.
7. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы передачи части властных полномочий негосударственным организациям // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,5 п.л.
8. Хахалева Е.В. К вопросу об административных договорах // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,67 п.л.
9. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы, возникающие при реализации публичных полномочий многофункциональными центрами // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2011. № 1. – 0,47 п.л.
10. Хахалева Е.В. Правовая природа административно-правовых действий // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 2. Ч. III. – 0,4 п.л.
11. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы определения процессуальных средств защиты в порядке административного судопроизводства // Вестник адыгейского университета. 2011. № 2. – 0,32 п.л.
12. Хахалева Е.В. К вопросу о заинтересованных лицах в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (административно-правовой аспект) // Общество и право. 2011. № 2. – 0,3 п.л.
13. Малиновский О.Н., Маняк Н.И., Улетова Г.Д., Чернова А.А., Хахалева Е.В. Право на справедливое судебное разбирательство (С.Ф. Афанасьев. Право на справедливое судебное разбирательство: общая характеристика и его реализация в российском гражданском судопроизводстве: Монография. Саратов, 2009) // Современное право. 2009. № 9. – 0,25 п.л. / 0,05 п.л.
14. Хахалева Е.В. Судебный контроль: сущность, формы и виды // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,45 п.л.
15. Хахалева Е.В. К вопросу о видах правовых форм деятельности органов исполнительной власти // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,45 п.л.
Монография
16. Хахалева Е.В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц (административно-правовой аспект): Монография. Краснодар, 2011. – 20,8 п.л.
Иные научные статьи
17. Попова Ю.А., Хахалева Е.В. Основные этапы формирования административного судопроизводства в Российской Федерации // Труды Кубанского государственного аграрного университета. Серия «Право». 2009. № 1 (4). – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.
18. Хахалева Е.В. К вопросу о законности правового акта управления // Общество: политика, экономика, право. 2010. Вып. 2. – 0,28 п.л.
19. Хахалева Е.В. К вопросу о правовой природе осуществления правосудия и его целях // Право и практика. 2010. № 1. – 0,3 п.л.
20. Хахалева Е.В. Сущность правового акта управления // Правотворчество и правоприменение в современной России: Сборник научных трудов / Под ред. И.М. Филяниной и А.В. Гарбара. Хабаровск, 2011. – 0,77 п.л.
21. Хахалева Е.В. Неправомерность акта управления: состояние и причины дифференциации в правовом регулировании отношений в современных условиях: российский и международный опыт: Коллективная монография / Под ред. профессора С.А. Жинкина. – Краснодар, 2011. – 0,35 п.л.
22. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы судебного контроля за административно-правовыми действиями (бездействием) // Общество: политика, экономика, право. 2011. Вып. 2. – 0,63 п.л.
Тезисы и материалы конференций
23. Хахалева Е.В. Трудности соблюдения процессуальных сроков при рассмотрении отдельных категорий дел об административных правонарушениях // Теория и практика административного права и процесса: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 10–12 октября 2008 года) / Отв. ред. проф. В.В. Денисенко, доц. А.Г. Эртель. Краснодар, 2008. – 0,3 п.л.
24. Хахалева Е.В. К вопросу о понятии и видах форм осуществления исполнительной власти // Система ценностей современного общества: Сборник материалов 14 Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. С.С. Чернова. – Новосибирск, 2010. – 0,3 п.л.
25. Хахалева Е.В. Виды управленческих действий органов исполнительной власти // Законность и правопорядок в современном обществе: Сборник материалов 1 Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. С.С. Чернова. – Новосибирск, 2010. – 0,44 п.л.
26. Хахалева Е.В. К вопросу о понятии административного спора // Правовая система европейских стран: современное состояние и актуальные проблемы: Материалы 1 Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. М., 2010. – 0,24 п.л.
27. Хахалева Е.В. К вопросу об особенностях административного судопроизводства // Региональная политика в России на современном этапе: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (23–25 сентября 2010 года). Майкоп, 2010. Т. 2. – 0,16 п.л.
28. Хахалева Е.В. К вопросу о понятии правового акта управления // Российское право в Интернете. 2010. № 4. (В номере публикуются материалы Международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», 1 декабря 2010 г.) // URL: //http://www.rpi.msal.ru/prints/201004_13.html – 0,29 п.л.
29. Хахалева Е.В. Принципы презумпции законности и обоснованности правовых актов управления // Правовая система современного государства: актуальные проблемы и перспективы развития: Материалы I Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. М., 2011. – 0,22 п.л.
30. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы судебного контроля за управленческими действиями органов исполнительной власти // Современные педагогические исследования: материалы всероссийских научно-практических конференций / Под общ. ред. Е.Н. Барышникова. СПб., 2010. – 0,31 п.л.
31. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы определения нормативности правового акта управления // Наука и современность – 2010: Сборник материалов 6 Международной научно-практической конференции: В 2-х ч. / Под общ. ред. С.С. Чернова. Новосибирск, 2010. Ч. 2. – 0,48 п.л.
32. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы соотношения частноправовых и публично-правовых споров // Теория и практика административного права и процесса: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 8–10 октября 2010 года) / Отв. ред. проф. В.В. Денисенко, доц. А.Г. Эртель. Краснодар, 2011. – 0,4 п.л.