Обосновано понимание административного процесса, таможенного процесса и административной реформы, отвечающее современным реалиям таможенного регулирования.
Административный процесс - управленческий юридический процесс, представленный правовыми формами позитивной (государственное содействие) и негативной (государственное принуждение) государственной управленческой деятельности, объединяющий административные производства юрисдикционного и неюрисдикционного типа.
Таможенный процесс (таможенные формальности) - часть административного процесса в таможенной сфере, объединяющая административные процедуры внешнеуправленческого характера, регламентирующие действия участников таможенных отношений - таможенных органов (при осуществлении таможенных функций) и иных лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу.
Форма реализации исполнительной власти в сфере таможенного дела представлена административными таможенными производствами. Таможенные производства являются отраслевыми административными производствами в составе административного процесса.
Правовое обеспечение таможенных производств совершенствуется не обособленно, а в контексте решения общих проблем административного процесса в Российской Федерации.
Административная реформа - специфическая деятельность органов исполнительной власти, в том числе таможенных органов, процесс совершенствования государственного управления в части определения принципов деятельности органов государственной власти, разграничения и оптимизации их функций, установления процедурных форм реализации государственных функций и структурирования системы государственных органов. Эффективность деятельности государственных органов оценивается на основании нормативно установленных критериев.
2. Для решения обнаруженных проблем предложена развернутая концепция административного процесса в механизме таможенного регулирования. Концепция представляет собой модель административного процесса в механизме таможенного регулирования, которая включает в себя объект, принципы регулирования, субъекты, классификацию процедур, стандарты и регламенты. В диссертации уточнен объект регулирования, сформулирован систематизированный перечень отраслевых и межотраслевых принципов, на которых может основываться административный процесс в механизме таможенного регулирования. Обоснованы перечень и классификация субъектов административного процесса, предложены определения субъектов. В диссертации проведено уточнение стандартов административной деятельности таможенных органов, систематизированы административные процедуры в таможенной сфере, сформулирована новая совокупность процедур и регламентов, совершенствующих административный процесс.
В соответствии с выдвинутой концепцией можно построить целостный, сбалансированный, беспробельный административный процесс в механизме таможенного регулирования.
3. Предложено ввести в Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС главу «Система субъектов таможенного права» с объединением в ней норм, определяющих правовое положение участников таможенных правоотношений. Предложено подразделить субъектов таможенного права на четыре группы: 1) правотворческие государственные и надгосударственные органы; 2) контролирующие государственные органы; 3) лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу; 4) лица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела под контролем государства в интересах лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу.
Предложено ввести в ТК ТС основные положения о Таможенном союзе ЕврАзЭС как региональной международной организации, правовые принципы функционирования таможенного союза и определения понятий «государство-член таможенного союза», «надгосударственные органы таможенного союза» с установлением их основных полномочий по аналогии со ст.6 ТК ТС («Таможенные органы и их основные задачи»).
Предложено включить в перечень субъектов, осуществляющих деятельность в области таможенного дела в соответствии с главой 3 ТК ТС, гарантов уплаты таможенных платежей, органов предотгрузочной инспекции, специальных экспертных организаций экспортного контроля, а также лиц, осуществляющих идентификацию товаров и технологий.
4. Сформулированы определения основных понятий, которые предлагается внести - в Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС:
- таможенное дело - осуществляемая в процедурной форме деятельность государства (совместная деятельность государств-членов таможенного союза) по разработке таможенной политики и ее реализации средствами таможенного регулирования. Направлениями таможенного дела являются таможенное регулирование (нормативное регулирование таможенных отношений на территории таможенного союза), соблюдение таможенных процедур в отношении товаров и транспортных средств и обеспечение соблюдения таможенных процедур средствами государственного принуждения в таможенной сфере;
- деятельность в области таможенного дела - специфическая часть таможенной деятельности, осуществляемая негосударственными субъектами и заключающаяся в оказании государственно-организованных таможенных услуг на конкурентной и коммерческой основе и в реализации государственно-частного партнерства в таможенной сфере. Часть указанных услуг, которые в силу своего содержания не вправе оказывать государственные органы, является посредническими таможенными услугами (например, услуги таможенных представителей, таможенных перевозчиков) по соблюдению (выполнению) таможенных операций и процедур;
- лицо, ответственное за использование таможенной процедуры, - лицо, реализующее свое право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу и обладающее в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза и законодательством государства-члена таможенного союза правомочиями пользования и распоряжения в отношении помещенного под таможенную процедуру товара, имеющее право использовать в полном объеме все льготы, преимущества, которые предоставлены условиями таможенной процедуры, и несущее все обязанности и ответственность, вытекающие из содержания таможенной процедуры вплоть до ее полного завершения;
- таможенное оформление (таможенная очистка) - осуществляемые таможенными органами и иными лицами действия, направленные на закрепление или изменение статуса товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, и документально удостоверяемые таможенными органами. Таможенное оформление подразделяется на предварительное (подготовительное) и основное таможенное оформление. При предварительном (подготовительном) таможенном оформлении в отношении товаров и транспортных средств осуществляются подготовительные операции (например, временное хранение) - таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации (раздел 4 ТК ТС). Временное хранение товаров как подготовительная операция может быть преобразовано в таможенную процедуру, аналогичную процедуре таможенного склада. При основном таможенном оформлении осуществляется помещение товара под избранную таможенную процедуру «использования» (раздел 5 ТК ТС);
- таможенный контроль - совокупность контрольных процедур, реализующих формы таможенного контроля и формы управления контрольной деятельностью, которые осуществляются таможенными органами на базе системы управления таможенными рисками (СУР). Таможенный контроль осуществляется путем определения и подтверждения статуса товаров, транспортных средств и лиц при оптимальном использовании форм таможенного контроля. Таможенный контроль включает обеспечительно-пресекательные процедуры (задержание товаров и документов; приостановление выпуска товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности).
- таможенный риск - вероятность наступления в силу несоблюдения таможенного законодательства невосполнимого в определенной части ущерба.
- в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (на основании ч.2 ст.6 ТК ТС): система таможенных органов Российской Федерации - составная часть сил обеспечения безопасности, системы правоохранительных и военизированных органов Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, возглавляющая иные таможенные органы и уполномоченная в области таможенного дела на осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контрольной функции (таможенный контроль), функции агента валютного контроля, функции содействия внешней торговле (оказание государственных услуг в таможенной сфере) и специальных (правоохранительных) функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в области таможенного дела.
Федеральная таможенная служба как правоохранительный орган одновременно реализует контрольную функцию, применяет меры административной ответственности и имеет полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере административно-юрисдикционного производства.
5. Обосновано, что государственное управление в сфере таможенного дела в соответствии с выполняемой функцией относится или к позитивному, или негативному управлению, использующему соответственно коммуникативно-позитивные или коммуникативно-негативные методы. Разграничение указанных методов определяется характером правовой коммуникации государственных органов и негосударственных субъектов. Позитивная коммуникация реализуется в административных правоотношениях взаимодействия (в государственно-частном партнерстве). Негативная коммуникация реализуется в правоотношениях власти - подчинения при применении государственного принуждения.
6. Установлено, что позитивное (содействующее) государственное управление представляет собой систему государственных услуг (мер прямого активного содействия) и мер поощрения (стимулирования). Государственные органы, наделенные контрольными функциями, в том числе таможенные органы, оказывают особые государственные услуги в сфере поддержания общественного порядка и безопасности.
При реализации прав граждан и законных интересов юридических лиц указанные государственные органы, осуществляя позитивное управление, совершают административные действия, направленные на способствование, помощь субъектам внешнеэкономической деятельности в исполнении ими публичных обязанностей. Позитивное управление в таможенной сфере выражает содействие внешней торговле.
7. Выявлено, что административные процедуры таможенного дела включают таможенный контроль, таможенные процедуры «использования» товаров и транспортных средств («таможенные режимы» в терминах ТК РФ) и государственные таможенные услуги (таможенное оформление в терминах ТК РФ). При этом в ТК РФ понятие «таможенные процедуры» не включало мероприятия таможенного контроля. В ТК ТС понятие «таможенные процедуры» сводится к требованиям и условиям пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории таможенного союза или за ее пределами и отграничивается от «таможенных операций» (предшествующих подаче таможенной декларации или непосредственно связанных с помещением товаров под таможенную процедуру).
8. Предложено объединить административные процедуры в сфере таможенного дела в систему, включающую таможенные процедуры «использования» товаров и транспортных средств (например, процедуры выпуска для внутреннего потребления, экспорта, переработки и др.) и таможенные процедуры контроля (например, таможенная проверка, задержание товаров и документов при проведении таможенного контроля). Этим обосновывается отграничение в ТК ТС «таможенных процедур» от таможенного контроля. Таможенным процедурам «использования» соответствует статус товаров и транспортных средств, определяемый целями государственного регулирования экономики, а таможенным процедурам контроля соответствует статус товаров, находящихся под таможенным контролем, определяемый целями государственного контроля. В связи с этим вносится предложение о включении в число таможенных процедур контроля таких мер, как контроль прибытия товаров на таможенную территорию таможенного союза и контроль убытия товаров с таможенной территории таможенного союза.
9. Обосновано, что в основе управления контрольной деятельностью в таможенной сфере лежит политика «приемлемого риска» и «допустимых потерь» в области обеспечения безопасности. Система управления рисками - правовая основа организации различных контрольных производств (например, таможенного, налогового, валютного контроля). Комплексная экспертиза качества правовых актов на предмет выявления рисков (в том числе коррупционных) является базовым элементом СУР в государственном управлении.
10. Выявлено, что административные регламенты таможенного контроля являются правовым алгоритмом оптимального применения форм контрольной деятельности. Регламенты форм таможенного контроля (например, досмотра, таможенной проверки) или применения обеспечительных мер (например, задержания товаров) приводятся в действие согласно особому регламенту - «профилю риска». Профиль риска - нормативно-правовой акт, обладающий приоритетом перед иными актами Федеральной таможенной службы России по таможенному контролю и содержащий криминалистическую характеристику возможного нарушения таможенных правил, а также меры по его предотвращению и пресечению.
Предложено ввести в ТК ТС систему регламентов таможенного контроля, включающую: а) регламенты взаимодействия субъектов, применяющих и координирующих СУР; б) регламенты - профили риска; в) регламенты осуществления форм таможенного контроля; г) регламенты обмена таможенной информацией, в том числе в электронном виде.
11. Предложено ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) положения о системе административных регламентов правоохранительной деятельности, включающей: регламент проведения проверок по признакам административных правонарушений (АП); регламенты приема граждан, рассмотрения заявлений и сообщений о признаках правонарушений; регламент возбуждения дела об АП; регламенты административного расследования; регламент рассмотрения дел об АП; регламент исполнения постановлений по делам об АП; регламент внесения представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению АП; регламенты обжалования решений и действий правоохранительных органов; регламент делопроизводства; регламенты взаимодействия; регламенты вспомогательных производств; регламенты контроля за законностью при производстве по делам об АП.
12. Обосновано, что государственные таможенные услуги - государственно-монопольные услуги в сфере таможенного дела, оказываемые таможенными органами. Государственные таможенные услуги включают таможенное оформление, таможенное хранение (временное хранение и таможенное складирование), таможенное сопровождение, информирование и консультирование, ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, аттестацию специалистов по таможенному оформлению. Часть полномочий таможенных органов (например, временное хранение, таможенное складирование) может передаваться негосударственным субъектам, оказывающим услуги в силу прямого указания закона на конкурентной и коммерческой основе.
1. Новиков А.Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования Российской Федерации: Монография. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2008. – 31,5 п.л.
2. Новиков А.Б. Государственные услуги и таможенное регулирование: Научно-практическое пособие. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2007. – 5 п.л.
3. Новиков А.Б. Риск-менеджмент и государственное управление: опыт таможенного регулирования: Научно-практическое пособие. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2007. – 7 п.л.
4. Новиков А.Б. Идеология менеджмента качества в концепции административной реформы: Монография. – СПб.: Изд-во Инфо-да, 2009. – 5 п.л.
Учебники и учебные пособия:
5. Новиков А.Б. Таможенное право Российской Федерации. Учебное пособие. Программа учебной дисциплины по магистерской программе. -СПб.: Издательская служба юридического факультета С.-Петербургского государственного университета, 2004. – 0,8 п.л.
6. Новиков А.Б. Таможенное право. Общая часть (дискуссионные вопросы лекционного курса): Учеб. пособие. – СПб.: Изд-во ГИОРД, 2006. – 5,5 п.л.
Cтатьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
7. Новиков А.Б. Актуальные вопросы административного процесса в таможенном деле Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. – 2005. – № 1. – 0,4 п.л.
8. Новиков А.Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Законодательство и экономика. – 2005. – № 12. – 0,3 п.л.
9. Новиков А.Б. Специальный административно-правовой статус таможенного брокера // Законодательство и экономика. – 2006. – № 3. – 0,6 п.л.
10. Новиков А.Б. К вопросу о конституционном обосновании административной реформы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2006. – №10. – 0,5 п.л.
11. Новиков А.Б. Банки, кредитные и страховые организации в системе субъектов таможенных правоотношений // Банковское право. – 2006. – № 6. – 0,5 п.л.
12. Новиков А.Б. Концепция «сервисной таможни» в системе административной реформы в Российской Федерации // Законодательство и экономика. – 2006. – № 10. – 0,5 п.л.
13. Новиков А.Б. Современное таможенное право России в системе регулирования внешнеторговой деятельности // «Черные дыры» в российском законодательстве. – 2007. – № 4. – 0,3 п.л.
14. Новиков А.Б. Федеральная таможенная служба: итоги первого этапа административной реформы // Ученые записки юридического факультета. – 2007. – Вып. 7 (17). – 1,5 п.л.
15. Новиков А.Б. Государственные услуги как административно-правовой институт // Ученые записки юридического факультета. – 2007. – Вып. 9 (19). – 0,1 п.л.
16. Новиков А.Б. О методах и мерах административного воздействия в механизме правового регулирования // Ученые записки юридического факультета. – 2009. – Вып. 15 (25). – 0,6 п.л.
17. Новиков А.Б. Фискальные таможенные процедуры // Ученые записки юридического факультета. – 2009. – Вып. 16 (26). – 0,9 п.л.
18. Новиков А.Б. Процедурные формы административного воздействия в сфере таможенного регулирования ЕврАзЭС // Ученые записки юридического факультета. – 2010. – Вып. 19 (29). – 1,1 п.л.
19.Новиков А.Б. Система субъектов таможенных правоотношений в Таможенном кодексе Таможенного союза Евразийского экономического сообщества // Мир экономики и права. – 2010. – № 6. – 0,9 п.л.
20.Новиков А.Б. Особенности регламентации таможенных процедур в условиях Таможенного союза // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. – 2011. – № 9. – 0,5 п.л.
21.Новиков А.Б. Процедурные формы административного воздействия в сфере таможенного регулирования ЕврАзЭС // Журнал правовых и экономических исследований. – 2011. – № 2. – 0,24 п.л.
Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
22. Новиков А.Б. Обжалование решений таможенных органов как средство обеспечения законности в сфере таможенного дела // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1996. – Вып. 1(1). – 0,2 п.л.
23. Новиков А.Б. Таможенное право. Таможенная политика России: Библиография // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1996. – Вып. 1(1). – 0,2 п.л.
24. Новиков А.Б. Конституционный контроль в сфере таможенного дела в Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1998. – Вып. 3(7). – 0,5 п.л.
25. Новиков А.Б. Административная ответственность юридических лиц по таможенному законодательству // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 1999. – Вып. 3(10). – 0,7 п.л.
26. Новиков А.Б. Административная ответственность юридических лиц по таможенному законодательству // Ученые записки. – 1999. – Вып. 4 / Под ред. А.А. Ливеровского. – 0,8 п.л.
27. Новиков А.Б. О современном понятии административного процесса // Ученые записки юридического факультета. – 2005. – Вып. 3 (13). – 1 п.л.
28. Новиков А.Б. Концепции административного процесса // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 2005. – Вып. 1(23). – 1 п.л.
29. Новиков А.Б. Правовые проблемы современного административного процесса в Российской Федерации и таможенное регулирование // Ученые записки юридического факультета. – 2006. – Вып. 5 (15) – 0,4 п.л.
30. Новиков А.Б. Вопросы административного процесса в таможенном деле Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. – 2006. – № 2 (6). – 1 п.л.
31. Новиков А.Б. Исторический опыт государственного контроля деятельности таможенных учреждений в России // В сб.: Таможенное регулирование.– СПб.: «Элмор», 2006. – 0,8 п.л.
32. Новиков А.Б. Специальный административно-правовой статус таможенного брокера // В сб.: Таможенное регулирование. – СПб.: «Элмор», 2006. – 0,6 п.л.
33. Новиков А.Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // В сб.: Таможенное регулирование. – СПб.: «Элмор», 2006. – 0,3 п.л.
34. Новиков А.Б. Индивидуальные субъекты таможенного права // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 64. – 0,5 п.л.
35. Новиков А.Б. Система субъектов таможенного права в структуре Таможенного кодекса Российской Федерации // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 64. – 0,5 п.л.
36. Новиков А.Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 2006. – Вып. 2(24). – 0,5 п.л.
37. Новиков А.Б. Современное таможенное право в системе регулирования внешнеторговой деятельности // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып.8 (101). – 0,25 п.л.
38. Новиков А.Б. Девелопмент в системе государственных услуг: актуальность административно-правового исследования // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 10 (103). – 0,5 п.л.
39. Новиков А.Б. О взаимосвязи основных понятий таможенного права // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 11 (104). – 0,5 п.л.
40. Новиков А.Б. Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли ВТО: новая идеология регулирования таможенной деятельности // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 12 (105). – 0,5 п.л.
41. Новиков А.Б. Вопросы административной реформы в новом Положении о Федеральной таможенной службе // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 14 (107). – 0,5 п.л.
42. Новиков А.Б. Юрисдикционный процесс в таможенном деле: основные и вспомогательные производства // Современные аспекты экономики. – 2006. – Вып. 18 (111). – 1 п.л.
43. Новиков А.Б. Понятия таможенного дела и таможенного регулирования в системе таможенного права // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 69. – 0,8 п.л.
44. Новиков А.Б. О статусе таможенных органов // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 69. – 1 п.л.
45. Новиков А.Б. Административная реформа в Российской Федерации и концепция развития административно-процессуального законодательства // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 70. – 1 п.л.
46. Новиков А.Б. Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли ВТО: новая идеология регулирования таможенной деятельности // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 71. – 0,5 п.л.
47. Новиков А.Б. Федеральная таможенная служба: опыт современной административной реформы // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 71. – 0,5 п.л.
48. Новиков А.Б. Новое Положение о Федеральной таможенной службе: функции и полномочия таможенного ведомства // Научные труды Московского гуманитарного университета. – 2006. – Вып. 72. – 0,5 п.л.
49. Новиков А.Б. Таможенное регулирование и таможенное дело: метаморфозы понятийного аппарата // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. – 2006. – Вып. 2(26). – 0,5 п.л.
50. Новиков А.Б. Роль фискальной функции в формировании статуса таможенных органов Российской Федерации // Таможенное дело. – 2007. – № 2. – 0,4 п.л.
51. Новиков А.Б. Девелопмент и государственные услуги // Правовые вопросы недвижимости. – 2007. – № 1. – 0,5 п.л.
52. Новиков А.Б. Совершенствование правового обеспечения правоохранительной деятельности таможенных органов // Внешнеторговое право. – 2008. – № 2 (11). – 0,5 п.л.