2. Диссертантом обоснована целесообразность формирования правовых и организационных основ участия органов прокуратуры в правотворческом процессе на базе новой интеграционной концепции такой деятельности, включающей следующие положения:
2.1. Участие прокуратуры в реализации правотворческой функции представляет собой выявление и устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании общественных отношений, препятствующих осуществлению прав и свобод человека и гражданина и исполнению законов.
2.2. Специфика участия прокуроров в правотворчестве состоит в обеспечении ими посредством указанной деятельности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов.
2.3. Обеспечивая разработку и принятие уполномоченными субъектами в установленном порядке нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и законам, а также их исполнение, прокуратура является необходимым участником формирования правовых основ общества и государства.
2.4. Участие прокуроров в правотворчестве предполагает приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законами (коррекцию) нормативных правовых актов, изданных поднадзорными им органами, организациями и должностными лицами.
2.5. Потребность в обеспечении эффективности участия прокуратуры в правотворческом процессе требует интегрированного осуществления ее функций, в том числе участия в правотворческой деятельности, международного сотрудничества, надзора за исполнением законов, участия прокуроров в рассмотрении дел судами.
2.6. Участие в правотворчестве органов прокуратуры включает:
а) информационно-аналитическую деятельность:
- мониторинг прокурорами состояния законности в правотворчестве и правоприменении;
- рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры обращений граждан и организаций, содержащих сведения о пробелах и противоречиях правового регулирования, а также предложения по их устранению;
б) правоподготовительную деятельность:
- внесение прокурорами в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, вышестоящему прокурору предложений об изменении, о дополнении, об отмене, о принятии законов и других нормативных правовых актов, инициативную подготовку их проектов, участие в нормопроектной работе иных государственных органов и органов местного самоуправления;
- выявление и устранение прокурорами коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов;
- участие Генеральной прокуратуры Российской Федерации в разработке международных договоров Российской Федерации и подготовку соглашений с компетентными органами других государств и международными организациями о правовой помощи, борьбе с преступностью и по иным вопросам, представляющим взаимный интерес;
- участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, посвященных обсуждению проектов нормативных правовых актов (в первую очередь направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, инициированных прокурорами), а также внесенных ими представлений, протестов и информаций;
в) правокоррекционную деятельность:
- прокурорский надзор за соответствием законам нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами и другими поднадзорными прокуратуре органами и организациями;
- оспаривание прокурорами в судах незаконных нормативных правовых актов.
2.7. Особенность проводимого органами прокуратуры правового мониторинга состоит в информационно-аналитическом отслеживании соответствия правового регулирования нормам Конституции Российской Федерации и законов и их исполнения (состояния законности).
2.8. Обеспечение права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации) и демократизации правотворческого процесса требуют повышенного внимания прокуроров к обобщению, анализу и использованию обращений граждан и организаций, указывающих на потребность в правовом регулировании общественных отношений и необходимость совершенствования нормативных правовых актов.
2.9. Участие прокуратуры в нормопроектной деятельности заключается в инициировании и содействии разработке иными государственными органами и органами местного самоуправления нормативных правовых актов и в самостоятельной подготовке их в целях, установленных Законом о прокуратуре (п. 2 ст. 1).
2.10. Расширение международного сотрудничества, включая борьбу с преступностью, вызывает необходимость участия в его правовом регулировании прокуратуры по предметам своего ведения и иным вопросам, определяемым законодательством Российской Федерации.
2.11. В настоящее время новым предназначением традиционного для прокуратуры надзора за законностью нормативных правовых актов стало участие в создании правовой основы общественных отношений, в результате чего из нее исключаются противоречия Конституции Российской Федерации и законам.
2.12. Оспаривание прокурорами незаконных нормативных правовых актов в органах конституционной юстиции, судах общей юрисдикции и арбитражных судах представляет собой действенное средство коррекции процесса формирования позитивного права.
3. Диссертантом установлено, что необходимость соответствия современному уровню развития общественных отношений требует формирования новой интегрированной правовой и организационной модели участия прокуратуры в реализации правотворческой функции, предполагающей:
3.1. Совершенствование нормативно-правового базиса указанной деятельности путем:
а) внесения поправок в Конституцию Российской Федерации:
- о предоставлении Генеральному прокурору Российской
Федерации права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и права обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлениями о проверке конституционности законов независимо от применения их в конкретном деле и о толковании Конституции Российской Федерации; - о функциях прокуратуры Российской Федерации, включая реализуемые в правотворческом процессе;
б) дополнения Закона о прокуратуре:
- положениями о расширении возможностей применения мер прокурорского реагирования с целью обеспечения законности правовых актов, в том числе представления об устранении нарушения закона (применительно к нормативным правовым актам) и предостережения о недопустимости нарушения закона (в отношении коллегиальных органов власти);
- самостоятельными главами о функциях прокуратуры, осуществляемых в процессе правотворчества (участии в правотворческой деятельности, международном сотрудничестве и других), в которых определяются их предмет и используемые прокурорами полномочия и правовые средства;
- нормами об участии прокуроров в рассмотрении дел конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации (приложение 2);
в) внесения в законодательство Российской Федерации изменений и дополнений, обеспечивающих эффективное участие прокуроров в правотворчестве, включая:
- наделяющих Генерального прокурора Российской Федерации правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации по вышеуказанным вопросам (в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»);
- устанавливающих сроки принятия нормативных правовых актов во исполнение федеральных законов, например, в течение 6 месяцев и на первой сессии коллегиального органа публичной власти с возможностью их сокращения и продления при необходимости в отдельных законодательных актах (в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
- предусматривающих наделение уставами муниципальных образований прокуроров городов и районов правом нормотворческой инициативы в представительных органах и об обязанностях органов местного самоуправления направлять соответствующему прокурору для правовой оценки проекты муниципальных правовых актов, прежде всего о защите прав и свобод человека и гражданина и включенных в план нормопроектной работы по его инициативе, а также извещать прокурора о времени проведения заседания по рассмотрению таких проектов (в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
г) разработки и принятия федеральных законов:
- о нормативных правовых актах Российской Федерации, определяющего понятие таких актов, разграничение законодательного и подзаконного правового регулирования, процедуры подготовки указанных актов, основные правила юридической техники и разрешения коллизий правовых норм;
- о правовом мониторинге в Российской Федерации, закрепляющего проводимый органами прокуратуры мониторинг состояния законности в качестве самостоятельного вида мониторинговой деятельности;
д) участия прокуратуры Российской Федерации в модернизации международно-правовых актов о сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства и в развитии соответствующего законодательства Российской Федерации, а также совершенствования правовых процедур ее взаимодействия с компетентными органами иностранных государств и международными организациями;
е) дополнения действующих организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации положениями:
- о полномочиях управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах и об основах участия прокуроров городов и районов в правотворческой деятельности;
- о специализации обобщения и об интенсификации использования обращений граждан и организаций, содержащих сведения о необходимости правового регулирования и его совершенствования;
ж) подготовки и издания Генеральной прокуратурой Российской Федерации инструкции об организации мониторинга прокурорами состояния законности в правотворчестве и правоприменении.
3.2. Повышение уровня организационного обеспечения участия прокуратуры в правотворческом процессе, в том числе:
- определение участвующих в мониторинге состояния законности и осуществляющих координацию его проведения, общее руководство, контроль и методическое обеспечение подразделений и должностных лиц органов прокуратуры, а также возложение отслеживания состояния законности в правотворчестве на подразделения и прокуроров, обеспечивающих участие прокуратуры в правотворческой деятельности, а мониторинга состояния законности в определенных сферах правоприменения - на соответствующие надзорные подразделения;
- сосредоточение усилий в планировании и выполнении нормопроектной работы на подготовке правовых актов, обеспечивающих права граждан, нуждающихся в особой правовой и социальной защите, а также охраняемые законом интересы общества и государства и исполнение законов;
- участия в работе по установлению порядка исполнения в Российской Федерации международных договоров.
1. Жидких, А.А. Участие в правотворчестве как направление развития российской прокуратуры / А.А. Жидких // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2010. – № 1 (15). – С. 7–10. – 0,4 п.л.
2. Жидких, А.А. О дальнейшем совершенствовании правовой регламентации участия прокуратуры в правотворческой деятельности государства / А.А. Жидких // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2010. – № 2 (16). – С. 3–7. – 0,5 п.л.
3. Жидких, А.А. Международно-правовое сотрудничество прокуратуры / А.А. Жидких // Законность. – 2010. – № 4 (906). – С. 47-51. – 0,5 п.л.
4. Жидких, А.А. Проведение органами прокуратуры мониторинга состояния законности в правотворчестве / А.А. Жидких // Законы России. – 2010. – № 4. – С. 118–124. – 0,6 п.л.
5. Жидких, А.А. Правокоррекционная деятельность прокуроров / А.А. Жидких // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 4. – С. 38–42. – 0,5 п.л.
6. Жидких, А.А. О совершенствовании использования обращений граждан и организаций в процессе участия органов прокуратуры в правотворчестве / А.А. Жидких // Законы России. – 2010. – № 5. – С. 109–118. – 0,9 п.л.
7. Жидких, А.А. Роль прокуратуры в правовом развитии России / А.А. Жидких // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 6. – С. 64–68. – 0,5 п.л.
8. Жидких, А.А. Правовое просвещение граждан / А.А. Жидких // Законность. – 2010. – № 8. – С. 58–61. – 0,4 п.л.
9. Жидких, А.А. О методологии мониторинга состояния законности в правотворчестве, проводимого органами прокуратуры / А.А. Жидких // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2010. – № 4. – С. 40–44. – 0,5 п.л.
10. Жидких, А.А. Об организации в органах прокуратуры мониторинга состояния законности / А.А. Жидких // Законы России. – 2010. – № 11. – С. 109–116. – 0,8 п.л.
Монографии, научно-практические пособия и материалы
11. Жидких, А.А. Правовые и организационные проблемы участия прокуратуры в реализации правотворческой функции: монография / А.А. Жидких. – М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2010. – 9 п.л.
12. Жидких, А.А. Правотворчество, Законность. Прокуратура: монография / А.А. Жидких. – М.: Юрлитинформ. – 2010. – 10 п.л.
13. Жидких, А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: пособие / А.А. Жидких, В.Г. Бессарабов, Е.А. Винокурова, О.И. Мыцыкова. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2004. – 9 п.л. Вклад автора – 8 п.л.
14. Жидких, А.А. Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями по вопросам соблюдения прав и свобод граждан: методические рекомендации / А.А. Жидких, А.И. Рыбчинский, Е.А. Винокурова, Б.Н. Пантелеев, М.И. Петрик. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2004. – 1,5 п.л. Вклад автора – 1,1 п.л.
15. Жидких, А.А. Подготовка заключений по проектам нормативных правовых актов органами прокуратуры субъектов Российской Федерации: пособие / А.А. Жидких, В.Г. Бессарабов, А.И. Рыбчинкий, Е.А. Винокурова, Г.В. Каневский. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2005. – 6 п.л. Вклад автора – 5,2 п.л.
16. Жидких, А.А. Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: пособие / А.А. Жидких, В.Г. Бессарабов, А.И. Рыбчинский, О.И. Мыцыкова. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2006. – 5 п.л. Вклад автора – 4,1 п.л.
17. Жидких, А.А. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности / Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры: информационно-аналитический доклад / под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации И.Э. Звечаровского. – М.: НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2007. – 8 п.л. Вклад автора – 0,4 п.л.
18. Жидких, А.А. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности / Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры: информационно-аналитический / Казарина А.Х. Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации И.Э. Звечаровского. – М.: НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2008. – 25 п.л. Вклад автора – 0,5 п.л.
19. Жидких, А.А. Участие прокуроров в правотворческой деятельности / Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2009): информационно-аналитического доклад. Ч. III. / под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации И.Э. Звечаровского. - М.: Академия Ген. прокуратуры РФ, – 2009. – 9,25 п.л. Вклад автора – 0,5 п.л.
20. Жидких, А.А. Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению: пособие / А.А. Жидких, С.Н. Будай, М.С. Андрианов, Т.Е. Чернышова, А.А. Артемов - М.: Академия, правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2010. – 5 п.л. Вклад автора – 3 п.л.
Научные статьи
21. Жидких, А.А. Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации / Роль Российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам: cб. материалов II Международного семинара с участием экспертов Департамента по правовым вопросам Совета Европы. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2004. – 18 п.л. Вклад автора – 0,2 п.л.
22. Жидких, А.А. О взаимодействии органов прокуратуры с общественными организациями / Совершенствование взаимодействия общественных правозащитных организаций и органов прокуратуры в вопросах защиты прав и свобод граждан: сб. материалов «круглого стола». – М.: НИИ проблем укрепления за¬конности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2004. – 28 п.л. Вклад автора – 0,3 п.л.
23. Жидких, А.А. Формы и методы организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными организациями / Взаимодействие государственных структур и неправительственных организаций – эффективная стратегия противодействия торговле людьми: научная информация по вопросам борьбы с преступностью. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2004. – 6.98 п.л. Вклад автора – 0,4 п.л.
23. Жидких, А.А. Обеспечение законности правовых актов – одно из приоритетных направлений деятельности российской прокуратуры / Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики: сб. материалов III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы 22-23 сентября 2004 г. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2005. – C. 134–140. – 11,6 п.л. Вклад автора – 0,4 п.л.
25. Жидких, А.А. Прокуратура в системе обеспечения за¬конности в области соблюдения конституционных прав граждан / Прокуратура в системе обеспечения законности в государственном строительстве и соблюдения прав человека / А.А. Жидких, Е.А. Винокурова. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2005. – 17,55 п.л. Вклад автора – 1 п.л.
26. Жидких, А.А. Прокуратура в системе обеспечения законности в области соблюдения международно-правовых обязательство России по защите прав человека / Прокуратура в системе обеспечения законности в государственном строительстве и соблюдения прав человек / А.А. Жидких, В.Г. Бессарабов. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2005. – 17,55 п.л. Вклад автора – 2 п.л.
27. Жидких, А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации / А.А. Жидких, В.Г. Бессарабов, Е.А. Винокурова // Право и политика. – 2005. – № 5 (65). – С. 35–42. Вклад автора – 0,7 п.л.
28. Жидких, А.А. Российская прокуратура – важный инструмент обеспечения законности правовых актов / Проблемы укрепления российской государственности: сб. научных трудов. Ч. 1. - М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2005. – 4 п.л. Вклад автора – 0,3 п.л.
29. Жидких, А.А. Участие прокуроров в нормотворчестве – действенное средство укрепления законности / Проблемы укрепления российской государственности: сб. научных трудов. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – 2007. – 4,8 п.л. Вклад автора – 0,4 п.л.
30. Жидких А.А. Роль прокуратуры в обеспечении законности в правотворчестве / Законность в Российской Федерации: монография. – М: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2008. – 39 п.л. Вклад автора – 0,3 п.л.
31. Жидких А.А. О некоторых аспектах координации научной и образовательной деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции / Конституционные и международно-правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации: сб. материалов научно-практической конференции. – Кострома: Костромской государственный университет им Н.А. Некрасова. – 2010. –11.9 п.л. Вклад автора – 0,4 п.л.
32. Жидких А.А. О некоторых аспектах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / Экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: cб. материалов научно-практической конференции. – М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. – 2010. – 24,25 п.л. Вклад автора – 0,4 п.л.