2. Подход к эффективности исполнительной власти как явлению, образованному системным взаимодействием двух ее составляющих - законности и результативности - позволил обосновать понимание эффективности исполнительной власти как состояния ее организации и осуществления, обеспечивающего достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащей эмпирической верификации посредством правового мониторинга.
3. Обоснована система критериев, посредством которых оценивается эффективность исполнительной власти, включающая следующие направления:
- законность исполнительной власти как соответствие ее организации, порядка осуществления и актов управления действующему законодательству;
- целесообразность исполнительной власти как соответствие содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер;
- рациональность исполнительной власти как осуществление позитивного воздействия на управляемую подсистему, обеспечивающего достижение поставленной цели с минимальными затратами государственных ресурсов.
4. Функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.
Посредством нормотворческой функции правовые принципы обеспечивают: формирование концепции административного законодательства; адекватность отражения в нормах административного законодательства объективных потребностей развития государственно-управленческих отношений, единство и внутреннюю согласованность правовых норм.
Посредством регулятивной функции правовые принципы обеспечивают: преодоление пробелов в системе норм административного права; непосредственное возникновение прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений; правильное толкование норм права в процессе административно-правового регулирования; оценку законности и обоснованности норм административного права.
Информационная функция правовых принципов выражается в том, что они являются носителями дескриптивной информации, используемой в качестве основы для выработки прескриптивной информации, содержащейся в нормах административного права. Информационная функция правовых принципов распространяется и за рамки информационного обеспечения содержания правовых норм; в этом случае информация, содержащаяся в различных элементах структуры правовых принципов, оказывает непосредственное (прямое) воздействие на сознание субъектов, помогая в концентрированном виде получить представление о сущности и особенностях административно-правового регулирования.
5. Обоснована необходимость легальной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные. Общие функции органов исполнительной власти представляют собой нормативно установленные основные направления его деятельности, образующие предмет ведения, объем и характер государственно-властных полномочий, постоянно осуществляемые им в масштабах Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Специальные функции представляют собой нормативно установленный вид властной деятельности органа исполнительной власти, временно осуществляемый им на основании акта уполномоченного органа.
6. Отсутствие нормативного понятия функции по выработке государственной политики обусловливает неопределенность опосредующих ее правовых форм, препятствуя формированию полноценного правового механизма обеспечения результативности государственного управления.
В целях преодоления данной проблемы необходимо подпункт «б» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции:
«б) под функциями по выработке государственной политики понимается определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных способов (разработка и реализация системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности».
Подпункты «б» и «в» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» считать подпунктами «в» и «г».
7. Разработана нормативная модель правового регулирования организации исполнительной власти; основные начала предлагаемой нормативной модели могут быть использованы как в варианте инкорпорации соответствующих положений в тот или иной законодательный акт, регулирующий правоотношения в отдельных сферах государственного управления, так и в варианте самостоятельного нормативного акта (закона) об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации.
8. Закрепленный Конституцией РФ принцип разделения властей исключает взаимодействие ее законодательной, судебной и исполнительной ветвей по модели управляющей и управляемой подсистем, поскольку каждая из них самостоятельна в пределах своего предмета ведения. Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов предполагает наделение законодательной и судебной ветвей власти полномочиями по оценке только законности деятельности исполнительной власти, осуществляемыми в правовой форме надзора. Результативность исполнительной власти включается в объект надзора постольку, поскольку заложенные в выраженных федеральными законами нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры административной деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей характеризует законность исполнительной власти.
9. Легальное ограничение объекта контроля, понятие которого в контексте соответствующей функции исполнительной власти закреплено в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», законностью деятельности подконтрольных субъектов, являясь корректным с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизма надведомственного контроля в системе исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти - результативность, что требует дополнения абзаца первого подпункта б) пункта 2 Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» следующими словами: «а также за соблюдением органами исполнительной власти нормативно установленных критериев результативности их деятельности».
10. Обоснована необходимость формирования основанной на системе единых правовых принципов административно-процессуальной формы, обеспечивающей стабильный юридически определенный правовой порядок выбора максимально эффективного варианта правоприменения в обоих функциональных проявлениях административной деятельности (организационно-распорядительном и юрисдикционном). Предлагаемая нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов. Процессуальная форма деятельности определяет круг субъектов и их правовое положение в опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действий, последовательность и условия их совершения, а также юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию, а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.
11. Правовым последствием нарушения административно-процессуальной формы должна являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание его недействительным судом; при этом пороки административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида: влекущие безусловную отмену административного акта как незаконного либо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести к вынесению неэффективного акта управления.
12. Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является отсутствие в позитивном праве отраслевых мер ответственности за нарушение прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения. Использование для указанных целей мер гражданско-правовой ответственности, сущность которой определяется функцией восстановления нарушенных имущественных прав, исключает обеспечение реализации собственно управленческой функции административного договора. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема должна быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона; исходя из существующей системы административных наказаний ответственность за нарушение административного договора может опосредоваться следующими видами наказаний: предупреждение, административный штраф - в отношении всех субъектов, а кроме того, в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей - административное приостановление деятельности, в отношении должностных лиц - дисквалификация.
13. Обоснована нормативная модель административно-процессуальной формы, позволяющая интегрировать планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти в общегосударственный правовой механизм, обеспечивающий планомерное становление и совершенствование нормативной основы современного Российского государства. Указанная модель основана на создании системы правовых актов, опосредующих планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти, в рамках которой план нормотворческой и законопроектной деятельности каждого органа исполнительной власти наделяется качеством индивидуального правового акта, порождающего обязанности соответствующего органа по исполнению закрепленных в нем предписаний в силу утверждения Правительством РФ, и обеспеченного мерами административной квазиделиктной ответственности.
14. В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо включение в административно-процессуальную форму разработки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в качестве обязательных стадий, предшествующих принятию указанного акта, правовой, финансовой и экономической экспертиз. Правовая экспертиза должна проводиться в отношении всех нормативных актов; финансовая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых обусловлено бюджетным финансированием либо влияет на доходы соответствующего бюджета; экономическая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых связано с оказанием воздействия на сферу экономики.
15. Обоснована идея юридической квазиделиктной ответственности в отношениях государственного управления, сущностной предпосылкой которой является опосредованное нарушение субъективных прав и свобод как следствие неэффективного осуществления исполнительной власти.
16. Разработаны подходы к формированию правового режима квазиделиктной ответственности за ненадлежащий результат государственного управления. Объективная сторона правонарушения, образующего юридическое основание такой ответственности, выражается в не совершении органом исполнительной власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев результативности (нерациональность деятельности). Субъектом ответственности является должностное лицо органа исполнительной власти, реализующее компетенцию последнего. Субъективным условием ответственности является вина должностного лица, которая считается установленной, если субъект правонарушения не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предпринял в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям результативности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти. В качестве наказания как формы квазиделиктной ответственности предлагается использовать дисквалификацию, что позволит эффективно реализовать превентивную функцию административной ответственности путем отстранения виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления.
1.Шмалий О.В. Государственная регистрация как форма реализации исполнительной власти. Ростов-на-Дону: ЗАО «Ростиздат», 2006.- 7,5 п.л.
2.Шмалий О.В. Административно-правовые средства обеспечения эффективности деятельности исполнительной власти: монография - М. Медиа-Вак, 2010.- 9,7 п.л.
3.Шмалий О.В. Эффективность исполнительной власти как правовая категория: монография –М. Вузовская книга, 2011.- 8,6 п.л.
4. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти: учебное пособие – Ростов н/ Д: Изд-во РСЭИ, 2011.- 8 п.л.
II. Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК:
5.Шмалий О.В. Проблемы договорного метода правового регулирования отношений на государственной службе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. №4. – 0,6 п.л.
6.Шмалий О.В.Принципы государственной гражданской службы как административно-правового института // Бизнес в законе. 2008. № 4. – 0,5 п.л.
7.Шмалий О.В. К вопросу о правовой природе критериев эффективности исполнительной власти // Бизнес в законе. 2010. № 1. – 0,7 п.л.
8.Шмалий О.В. Основные направления развития законодательства в сфере предоставления государственных услуг // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. – 0,7 п.л.
9.Шмалий О.В. К вопросу об эффективности государственного заказа как способа управления в сфере экономики // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2010. № 4. – 0,5 п.л.
10.Шмалий О.В. Административно-правовой режим как фактор эффективности управления в сфере государственной регистрации // Бизнес в законе. 2010. №4. – 0,5 п.л.
11.Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти // «Черные дыры» российского законодательства. 2010. № 5. – 0,7 п.л.
12.Шмалий О.В. Методологические основы оценки эффективности правотворческой деятельности исполнительной власти // Философия права. 2011. №1-0,6 п.л.
13.Шмалий О.В. О соотношении надзора и контроля в системе средств обеспечения эффективности исполнительной власти // Юристъ-Правоведъ. 2011. № 1 – 0,6 п.л.
14.Шмалий О.В. Функциональная роль применения аналогии права в механизме осуществления исполнительной власти// «Черные дыры» российского законодательства. 2011. № 2 -0,6 п.л.
15.Шмалий О.В. Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти // Бизнес в законе. 2011. № 2- 0,6 п.л.
16.Шмалий О.В. Ограничение субъективных прав в механизме государственного управления // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 3 – 0,7 п.л.
III. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
17.Шмалий О.В. Место административной деликтологии в системе научного знания// Экономические и социально-правовые проблемы России: Сб. научных трудов / Ростовский государственный университет путей сообщения. Ростов н/Д, 2003 -0,5 п.л.
18.Шмалий О.В. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним // // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сб. научных трудов / Ростовский государственный университет путей сообщения. Ростов н/Д, 2003 -0,4 п.л.
19.Шмалий О.В. Государственная регистрация нормативных правовых актов // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сб. научных трудов / Ростовский государственный университет путей сообщения. Ростов н/Д, 2004. -0,4 п.л.
20.Шмалий О.В. Государственная регистрация как комплексный административно-правовой режим.// Административное право плюс: Сб. научных статей. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2004. – 0,3 п.л.
21.Шмалий О.В. Публичный интерес как критерий классификации видов государственной регистрации// Административное право плюс: Сб. научных статей. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2004. – 0,3 п.л.
22.Шмалий О.В. Принцип презумпции невиновности в административном праве. Экономические и социально-правовые проблемы России: Сб. научных трудов / Ростовский государственный университет путей сообщения. Ростов н/Д, 2005 -0,5п.л.
23.Шмалий О.В. Информация как объект административно-правовых отношений. Экономические и социально-правовые проблемы России: Сб. научных трудов / Ростовский государственный университет путей сообщения. Ростов н/Д, 2005 -0,5п.л.
24.Шмалий О.В. Презумпции и фикции в административном процессе. //Материалы всероссийской конференции «Актуальные вопросы административного права и процесса». Краснодар. 2006.-0,6 п.л.
25.Шмалий О.В. Презумпции в административном судопроизводстве.// Материалы международной конференции «Образование и наука – потенциал 3-го тысячелетия». ИУБиП. Ростов н/Д, 2006 -0,5п.л.
26.Шмалий О.В. Регистрация как форма реализации публичного интереса в условиях федеративного государства// Сборник статей. ИУБиП. Ростов н/Д, 2006 -0,5п.л.
27.Шмалий О.В. Становление и развитие института административной юстиции //Сборник научных статей. Выпуск 3. Российская академия правосудия. Ростовский филиал. 2007.-0,4 п.л.
28.Шмалий О.В. Система принципов административного процесса // Сборник научных статей. Выпуск 4. Российская академия правосудия. Ростовский филиал. 2008.-0,5 п.л.
29.Шмалий О.В. Основания отмены постановлений по делам об административных правонарушениях. //Сборник научных трудов Российской академии правосудия. Ростовский филиал. 2008. – 0,7 п.л.
30.Шмалий О.В. Особенности пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях не вступивших в законную силу// Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. Научно-практический журнал. 2008. № 1- 0,6 п.л.
31.Шмалий О.В. Проблемы доказывания в административном процессе// Сборник научных трудов преподавателей СКАГС. 2009.-0,4 п.л.
32.Шмалий О.В. Законная сила административно-юрисдикционного акта как критерий эффективности деятельности исполнительной власти// Правовой прядок: актуальные проблемы социально-правовой теории. Межвузовский сборник научных трудов. Ростов-на-Дону. 2010.-0,4 п.л.
33.Шмалий О.В. К вопросу об управленческой природе договора. Очерки новейшей камералистики. 2010. № 3 -0,5 п.л.
34.Шмалий О.В. Административный договор как фактор повышения эффективности государственного управления. // Сборник конференции «Административная реформа: вопросы теории и практики». Ставрополь. 2010.-0,6 п.л.
35.Шмалий О.В. Административный договор как средство эффективного государственного управления социально-культурной сферой //Экономические и социально-правовые проблемы России: сборник научных трудов. Ч. I. Ростов н/ Д: РСЭИ. 2010. -0,5 п.л.
36.Шмалий О.В. Административные договоры о компетенции как фактор эффективной организации исполнительной власти // Наука и образование хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 3.-0,7 п.л.
37.Шмалий О.В. Теоретико-правовые аспекты эффективности государственного управления// Экономические и социально-правовые проблемы России: сборник научных трудов. Ч. II. Ростов н/ Д: РСЭИ. 2010. -. -0,5 п.л.
38.Шмалий О.В. Проблемы судебного контроля за осуществлением исполнительной власти // Наука и образование хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 3.-0,7 п.л.
39.Шмалий О.В. Доказывание в административном процессе как форма правоприменительной деятельности. Сборник научных статей. Российская академия правосудия. Ростовский филиал. 2011. – 0,4 п.л.
40.Шмалий О.В. Правовые основы и состояние системы организации исполнительной власти// Эффективность самоуправления муниципальных образований и сельских поселений ( опыт России и Германии): материалы междунар. науч.-практ. конф. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС , 2011 – 0,3 п.л.
41.Шмалий О.В. Внешние правоотношения как приоритетный объект государственного управления // Экономические и социально-правовые проблемы России: сборник научных трудов. Ч. I. Ростов н/ Д: РСЭИ. 2011. -0,5 п.л.