- конституционная модель организации государственной власти;
- самостоятельная форма реализации функций государства;
- сущностный признак федеративного государства;
- универсальный принцип организации публичной власти;
- конституционный уровень централизации государственной власти;
- правовой механизм разграничения полномочий между органами публичной власти различных уровней;
- конструктивное качество государственного механизма;
- метод государственного управления;
- продуктивный способ оптимизации взаимодействия уровней публичной власти;
- процесс совершенствования российской государственности;
- средство против узурпации государственной власти;
- фактор оценки эффективности государства;
- репрезентативный критерий демократичности публичной сферы;
- фактор развития публичной сферы;
- динамичный объект конституционноправовой науки.
Децентрализация может рассматриваться в широком, узком и специальном смыслах.
В широком смысле понятием «децентрализация» охватываются всякие конституционные формы рассредоточения публичной власти. Этот подход сближает децентрализацию с системой разделения властей по «горизонтали» и по «вертикали». При этом децентрализация касается любой публичной власти, а разделение властей - только государственной. Децентрализация может иметь конституционную, законодательную и договорную правовую природу, а разделение властей - только первые две. В этой связи децентрализация - явление более общее, чем разделение властей.
В узком смысле децентрализация государственной власти - это такой конституционный способ рассредоточения власти, при котором в установленном порядке, в предусмотренных пределах, объемах и формах осуществляется целесообразное перемещение властных полномочий с общегосударственного на иной уровень власти.
В специальном смысле децентрализация государственной власти выражается в нисходящем перемещении полномочий между исполнительными органами государственной власти и в осуществлении контроля в пределах переданных полномочий.
2. Автором диссертации обосновано, что принципы, лежащие в основе рассредоточения государственной власти, при всем их системном единстве можно разделить на доктринальные и легальные, последние из которых имеют разную правовую природу: конституционную, законодательную, договорную. Если доктринальные принципы способствуют развитию теории децентрализации государственной власти и раскрытию ее сущности и содержания, то легальные - непосредственно задействованы в реальной ее децентрализации.
На примере Российской Федерации показано, что посредством конституционноправовых ограничений, предпочтений и комбинирования легальных принципов «вертикальной» децентрализации государство может реализовывать диаметральные схемы федеративного строительства, не нарушая при этом напрямую Конституцию Российской Федерации. Допускаемые на практике ошибки во многом обусловлены неверной оценкой роли каждого принципа децентрализации и всей их совокупности в процессе организации государственной власти.
Принципы «вертикальной» децентрализации государственной власти определяют регулятивные, статусные, субъектные, процедурные, ресурсные аспекты данного процесса. Этими принципами опосредуется пределы децентрализации государственной власти, в их числе: конституционноправовые, предметоведческие, ресурсные и субъектные группы.
С учетом особенностей территориальной организации России законодательно установлены универсальные принципиальные подходы к «вертикальному» рассредоточению государственной власти и специальные принципы децентрализации. Специальные принципы направлены на разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа.
В целях установления принципов «вертикального» рассредоточения государственной власти в современной России предложено принять Федеральный закон «О принципах и гарантиях децентрализации государственной власти в Российской Федерации». Закон призван осуществить легализацию исходных и основополагающих условий, направленных на гармонизацию процесса децентрализации государственной власти в России с сохранением единства страны, установить дополнительные институциональные и процессуальные гарантии данного процесса.
Целесообразно оптимизировать процесс «вертикальной» децентрализации государственной власти на основе законодательного и договорного порядка. Первый связан с унификацией объема осуществляемых полномочий для соотносимых носителей публичной власти, второй - для закрепления более существенного объема полномочий, который может ими эффективно выполняться и, при необходимости, увеличиваться.
3. Универсальность принципа децентрализации государственной власти проявляется в том, что он в тех или иных вариантах и редакционных изложениях включен в конституционные акты государств с различной формой государственного устройства.
Анализ конституционной децентрализации государственной власти, характерной для зарубежных федераций (на примере трех европейских (Австрия, Бельгия, Германия) и трех американских (США, Канада, Бразилия)), показал, что все они исходили из собственных представлений об условиях, порядке, пределах и формах данного имманентного им процесса.
Типичными особенностями, свойственными конституциям федераций европейского и американского регионов в части децентрализации государственной власти, являются:
- не прямое, а институционально опосредованное закрепление системы функционального разделения властей;
- дискреционное использование терминологии, описывающей конституционные модели перемещения государственной власти с общефедерального на уровень субъектов федерации; использование децентрализации второго порядка, представляющего собой рассредоточение государственной власти внутри ее функциональных ветвей;
- преобладание децентрализации в законодательной сфере.
Конституционный опыт децентрализации государственной власти унитарных стран Европы свидетельствует о ее опосредованности правовой традицией и национальными интерпретациями в части учредительных параметров и организационной структуры публичного механизма.
В конституциях данных государств, помимо закрепления «горизонтальных» и «вертикальных» моделей рассредоточения государственной власти, имеют место также функционально ограниченные и межфункциональные, ситуативные и постоянные варианты децентрализации государственной власти.
Внутриевропейская интеграция, помимо прочего, проявляется в закреплении в конституционных актах ряда государств внешней формы рассредоточения власти путем передачи (делегирования) государственных полномочий международным организациям. Это свидетельствует о значительном адаптационном потенциале децентрализации государственной власти и широких возможностях повышения эффективности функционирования публичной власти
4. Конституционные модели децентрализации государственной власти в странах СНГ свидетельствуют, что общность существовавших ранее конституционных оснований не стало основанием для единообразия в подходах к постсоветской децентрализации государственной власти. Она проявляется в двух принципиальных конституционных формах - автономии (имеет место в пяти из одиннадцати рассмотренных стран СНГ) и местном самоуправлении (характерно для всех стран СНГ). Каждая из названных форм имеет свои конституционные разновидности.
Автономией охватываются три базовые модели - автономная республика (в Азербайджане, Грузии, Украине), автономная область (в Таджикистане), автономнотерриториальное образование (в Молдове). При этом в Азербайджане и Украине предусмотрено принятие автономнореспубликанской конституции, что может быть расценено как дополнительная формальная гарантия децентрализации государственной власти в этих республиках.
Рассредоточение государственной власти через учреждение местного самоуправления представлено в конституциях стран СНГ путем делегирования полномочий государственных органов; делегирования государственных функций, передачи полномочий от органов законодательной и исполнительной власти, передачи полномочий органов исполнительной власти.
Выявленное разнообразие конституционных моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ свидетельствует о вариативности и многогранности феномена децентрализации.
5. Процесс «вертикальной» децентрализации государственной власти в Российской Федерации позволяет выделить несколько этапов его становления, имеющих присущие им черты.
Для первого этапа - 19921998 гг. - характерно государственноправовая инерционность; конституционноправовая некомплектность; договорный экстремизм; конформизм федерального центра; предметоведческая дискреционность; компетенционная конкуренция; легальная безответственность участников децентрализационных отношений. В своей совокупности приведенные черты дают основания назвать данный временной отрезок этапом субъектноинициативной «вертикальной» децентрализации государственной власти.
Для второго этапа - 19992010 гг. - характерно обновление целей государственного строительства; упорядочение и восполнение конституционноправовой базы; существенное ограничение договорных механизмов рассредоточения государственной власти; централизационная инициативность федерального центра; предметоведческая конкретизация; компетенционная определенность; законодательное введение ответственности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На данном этапе инициативным субъектом стал федеральный центр, включивший все доступные ему рычаги для перелома разрушительной для единства страны ситуации. В своей совокупности названные признаки позволяют именовать данный длящийся период этапом центринициативной «вертикальной» централизации государственной власти.
В современный период тенденция централизации является устойчивой и заданной на перспективу. Смысл ее состоит в том, чтобы на конституционной основе выстроить в федеративной России устойчивую систему оптимального баланса централизации и децентрализации.
6. В сфере перераспределения государственной власти наиболее определенно проявляется влияние политики на право, а также модернизационный (или противоположный ему) ресурс конституционных норм, которые путем интерпретационных технологий законодателя в угоду политическим интересам приобретали (и продолжают приобретать) диаметрально противоположную смысловую нагрузку.
Сохранение подобного подхода к трансформациям смысла конституционных норм, в том числе и применительно к сфере рассредоточения государственной власти, будет препятствовать формированию в России позитивных конституционных традиций. Последние могли бы обеспечивать конституционную преемственность в гражданском обществе, а также выступать конструктивным связующим звеном между политическими лидерами нашей страны и проводимым ими курсом на создание эффективного государства, в том числе путем децентрализации государственной власти.
7. Результаты анализа конституционных положений и федерального законодательства, определяющих основы упорядочения сферы рассредоточения власти, а также современной практики их реализации свидетельствуют о значимости, априорности и действенности императивного механизма децентрализации государственной власти.
Несмотря на то, что императивный механизм децентрализации государственной власти свойственен «горизонтальной» форме ее организации, он используется и в «вертикальной» децентрализации. Так, первоначальное законодательное установление принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти стало условием для договорного процесса в данной сфере, тогда как императивным путем данный процесс был практически свернут.
8. Вопреки почти полному выведению публичных договоров между Российской Федерацией и ее субъектами в части разграничения предметов ведения и полномочий между соответствующими уровнями органов публичной власти из сферы регулирования децентрализационных отношений, нельзя отрицать их перспективность. Посредством договорного регулирования процесса «вертикальной» децентрализации государственной власти возможно смягчение жесткой соподчиненности субъектов и внесение в их взаимоотношения начал саморегулирования.
Частичное возвращение к процессу согласования, а не подчинения, воль осуществлено Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Татарстан (4 ноября 2006 г.). Для данной республики это «второй подход» к проблеме с учетом вынесенных уроков и требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Практическая целесообразность и ценность договорной формы взаимоотношений участников «вертикально»децентрализационных отношений состоит в том, что взаимные обязательства сторон придают этим отношениям доверительный характер, сказывающийся на эффективности их исполнения. Одновременно через публичнодоговорные формы упорядочения сферы децентрализации государственной власти могут восполняться пробелы законодательной регламентации, устраняться коллизии отдельных нормативных актов и норм права. При этом в договорном процессе разграничения полномочий между органами разных уровней публичной власти осуществляется конкретизация соответствующих обоюдным интересам сфер.
9. В стабилизации отношений в сфере рассредоточения власти нуждается именно «вертикальная» децентрализация государственной власти. Устойчивости и оптимизации данного процесса способствуют его конституционные гарантии. Они представляют собой совокупность условий, средств и факторов, способствующих целесообразному рассредоточению публичной власти в целях повышения эффективности ее функционирования. Особую роль в части оптимизации баланса централизации и децентрализации призван сыграть Конституционный Суд Российской Федерации по поддержанию единства системы исполнительной и судебной власти, недопущение коллизий федерального и регионального законодательства в сфере исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения. В тоже время, исходя из правовых позиций, содержащихся в итоговых решениях Конституционного Суда Российской Федерации в части уточнения содержания и системы децентрализационных принципов, следует преобладание федеральных интересов, централизационной направленности и усматривается их недостаточная последовательность. Помимо этого допускалось игнорирование отдельных выводов Конституционного Суда Российской Федерации со стороны федеральных законодателей, связанное с приоритетом политической целесообразности над принципом конституционной законности в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
10. Совершенствованию процесса децентрализации государственной власти в России наряду с принятием Федерального закона «О принципах и гарантиях децентрализации государственной власти в Российской Федерации» будет способствовать:
- закрепление права Правительства Российской Федерации на подписание соглашений в случае их заключения между соответствующими органами государственной исполнительной власти;
- создание договаривающимися сторонами на паритетной основе Комиссии по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- закрепление права договаривающихся сторон делать оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм законодательства;
- ведение системы регистрации и учета договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий;
- закрепление механизма контроля за реализацией договоров и соглашений;
- введение мер обоюдной ответственности в случае нарушения требований договора.
1.Ляпин И.Ф. Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России. Монография. – Н.Новгород, 2009. – 432 с. – 18,7 п.л.
II.Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации
2.Ляпин И.Ф. Перераспределение власти в суверенной России: закономерности роста или смена парадигмы // Современное право. 2009. № 5 (1). – 0,35 п.л.
3.Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти: опыт анализа конституционного феномена и факторов его развития // Современное право. 2009. № 9 (1). – 0,5 п.л.
4.Ляпин И.Ф. Децентрализация власти в унитарных государствах // Государственная служба. 2010. № 1. – 0,4 п.л.
5.Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти: от понятийных интерпретация к нетипичным трактовкам // Современное право. 2010. № 12(1). – 0,5 п.л.
6.Ляпин И.Ф. Конституционные особенности децентрализации государственной власти в зарубежных федерациях // Закон и право. 2010. № 2. – 0,6 п.л.
7.Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти в переплете смежных процессов // Современное право. 2011. 2 (1). – 0,5 п.л.
8.Ляпин И.Ф. Конституционные модели децентрализации государственной власти в странах СНГ // Приволжский научный журнал. 2011. № 2. – 0,4 п.л.
9.Ляпин И.Ф. Место и роль децентрализации государственной власти в системе государственного управления современной России // Право и управление. XXI век. 2011. № 1. – 0,4 п.л.
10.Ляпин И.Ф. Современные модели децентрализации государственной власти: опыт государств СНГ // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. – 0,5 п.л.
Публикации в научных, периодических изданиях, сборниках научных трудов:
11.Ляпин И.Ф. Участие государственных и местных органов власти во внешнеэкономической деятельности // Проблемы конституционного развития суверенных республик. – Уфа, 1993. – 0,3 п.л.
12.Ляпин И.Ф. Внешнеэкономическая деятельность государственных и местных органов власти в свободной экономической зоне // Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. – М.: РАУ, 1993. – 0,5 п.л.
13.Ляпин И.Ф. Государственное управление свободными экономическими зонами // Становление Российской государственности: политико-правовые аспекты. – М.: РАУ, 1993. – 0,5 п.л.
14.Ляпин И.Ф. Децентрализация власти: разумные пределы и перспективы // Национальные интересы. 2006. № 1. – 0,35 п.л.
15.Ляпин И.Ф. Субъект Российской Федерации // Энциклопедия государственного управления в России: в 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова, отв. ред. И.Н. Барциц. – М.: РАГС, 2006. – 0,3 п.л.
16.Ляпин И.Ф. Концентрация и деконцентрация власти в суверенной России // Материалы международной научно-практической конференции «Инновации в государстве и праве России». – Н.Новгород: Изд-во Нижегородского университета, 2009. – 0,3 п.л.
17.Ляпин И.Ф. Субъект Российской Федерации // Муниципальное управление. Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.К. Егорова, отв. ред. И.Н. Барциц. – М.: РАГС, 2008. – 0,3 п.л.
18.Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти: принципы практической реализации // Юридическое образование, наука и практика: актуальные проблемы. Сборник научных статей. Выпуск 4.- Н.Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета, 2010. – 0,4 п.л.
19.Ляпин И.Ф. Закономерности перераспределения государственной власти в суверенной России // Государственное управление и право: сборник научных статей. Выпуск 10 / под общ. ред. И.Н. Барцица. – М.: Изд-во МосГУ. 2010. – 0,5 п.л.
20.Ляпин И.Ф. Укрепление конституционных основ российской государственности и децентрализация государственной власти: позиция Конституционного Суда РФ // Новое в экономике и управлении. Сборник научных статей. Выпуск 33. − М.: МАКСПресс, 2011. – 0,4 п.л.
21.Ляпин И.Ф. Децентрализационные аспекты управления в российском государстве до конца XVIII в. // Социально-гуманитарные науки. Сборник трудов аспирантов, магистрантов и соискателей.- Н.Новгород: ННГСАУ, 2011. – 0,3 п.л.
22.Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти и ее виды // Сборник трудов молодых ученых и аспирантов. – Н.Новгород: Волговятская академия государственной службы, 2011. – 0,3 п.л.
23.Ляпин И.Ф. Децентрализация государственной власти в России: исторические этапы формирования института // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. – 0,4 п.л.
24.Ляпин И.Ф. Использование договорного механизма в децентрализационных процессах в политико-правовом поле Российской Федерации // Право и экономика. 2011. № 1. – М.: Изд-во МосГУ. – 0,5 п.л.
25.Ляпин И.Ф. Конституционные основы гарантии процесса децентрализации государственной власти в России // Научные труды Московского гуманитарного университета. Вып. 130. − М., 2011. – 0,5 п.л.
26.Ляпин И.Ф. «Вертикальное» и «горизонтальное» измерения децентрализации государственной власти в контексте развития российского федерализма // Нравственные императивы в праве. 2011. № 1. – 0,4 п.л.
27.Ляпин И.Ф. «Видовая характеристика децентрализации государственной власти» // Право и жизнь. 2011. № 154 (4). – 0,4 п.л.
28.Ляпин И.Ф. «Правовая характеристика договора о разграничении предметов ведения и полномочий как механизма децентрализации государственной власти» // Образование и право. 2011. № 5. – 0,4 п.л.