2. Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления содержит массу примеров противоречия базовым принципам, заложенным в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления. Подобное положение недопустимо. В ходе проведения реформы местного самоуправления, о которой говорил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года, следует обеспечить совершенствование нормативных правовых основ муниципального строительства, в том числе и приведения законодательства о местном самоуправлении в соответствие с предписаниями конституционных и международных норм.
3. Одной из негативных тенденций государственного и муниципального строительства в Российской Федерации является неуклонное, в какой-то мере планомерное, встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Демократические начала, которые должны лежать в основе построения местного самоуправления, подменяются бюрократизацией местного аппарата. В данной связи представляется необходимым активизировать процессы, направленные на четкое распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, в том числе в части сокращения числа и сфер совместных полномочий, а также законодательного закрепления пределов возможного вмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность друг друга.
Распоряжение Президента Российской Федерации № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» было подписано еще в июне 2011 года. В соответствии с документом созданы две рабочие группы: группа по правовым вопросам децентрализации власти и группа по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям, провести необходимую работу которым было поручено до 1 декабря 2011 года. Результата нет до сих пор.
4. В законодательстве недостает императивных норм, устанавливающих обязательность учета предложений и решений, принимаемых (проводимых) с участием населения; в свою очередь, негативными последствиями становятся политическое равнодушие и правовой нигилизм населения в данной связи. Представляется необходимым в ходе муниципальной реформы включить соответствующие дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ, способствующие более полному учету предложений населения по вопросам развития местного самоуправления в целом и в рамках конкретных муниципальных образований, выработка мер, направленных на перестроение соответствующей правоприменительной практики.
5. Диссертант приходит к выводу об отсутствии логической и законодательной связи между административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, которое регламентируется региональным законодательством, и территориальными основами местного самоуправления, императивно установленными Федеральным законом 131-ФЗ; при этом субъекты Российской Федерации оказались искусственно ограничены в построении системы местного самоуправления, учитывающей местную специфику. Налицо факт: отказ от региональной модели построения местного самоуправления, заложенной в прежнем Федеральном законе 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не принес ожидаемых результатов. Предлагается принять меры по совершенствованию федерального законодательства в части правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления, поскольку реализация Федерального закона № 131-ФЗ в данном вопросе вызывает массу сложностей.
6. Активное введение пропорциональной системы выборов в органы местного самоуправления, что имело место в последние годы, подрывает саму сущность местного самоуправления. Партийный принцип выдвижения списков кандидатов в муниципальные депутаты, сложный сам по себе даже в условиях существования прежних семи политических партий, оказался еще более трудно применимым, когда число партий приблизилось к 80. При этом голосование по избирательным округам упрочивает связи депутатов с населением. Поэтому необходима оптимизация избирательных систем, а также корректировка норм Федерального закона № 131-ФЗ в части недопущения «навязывания» преимуществ какой-либо избирательной системы на местном уровне; решение данного вопроса целесообразно отдать муниципальным образованиям, как это было ранее закреплено в указанном Федеральном законе.
7. Необходимо уточнение в части определения статуса органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица, аналогично статусу государственных органов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ и в гражданское законодательство.
8. Целый ряд положений действующего федерального законодательства, в том числе Федерального закона № 131-ФЗ, способствует ограничению самостоятельности муниципальных образований в виду чрезмерного административного воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее наглядно это проявляется в вопросах преобразования и изменения границ муниципальных образований, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в формировании органов местного самоуправления, в назначении глав местных администраций, в возможности досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. В данной связи представляется необходимой соответствующая корректировка федерального законодательства в сфере местного самоуправления.
9. Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает одинаковые перечни вопросов местного значения для всех муниципальных образований одного типа (статья 14 - для всех поселений, статья 15 - для всех муниципальных районов, статья 16 - для всех городских округов), независимо от их реальных возможностей и местных особенностей. Таким образом, на сегодняшний день не решена одна из базовых проблем местного самоуправления, связанная с определением объема вопросов местного значения в зависимости от возможности их реализации конкретным муниципальным образованием. При этом сами перечни вопросов местного значения неоднократно подвергались увеличению без изменения финансовых ресурсов муниципалитетов. В данной связи представляется необходимым законодательное закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ принципа соизмеримости ресурсов местного самоуправления, предоставленным им полномочиям, в том числе путем разделения вопросов местного значения для городских поселений и для сельских поселений.
10. Выявлены факты неоправданного увеличения количества отдельных государственных полномочий, передаваемых для исполнения органам местного самоуправления. В данной связи предлагается дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ критериями, ограничивающими максимальный объем передаваемых на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий. При этом должно обязательно соблюдаться условие, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления - о необходимости предварительной консультации с органами местного самоуправления перед принятием решений, затрагивающих права местного самоуправления, в том числе о передаче государственных полномочий.
11. Действующее законодательство не содержит четких критериев определения полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве. Расплывчатые формулировки вопросов местного значения, закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ, позволяют, без каких бы то ни было ограничений, «детализировать» полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а фактически расширять сферу финансово затратных обязательств муниципальных образований. В данной связи представляется, что Федеральный закон № 131-ФЗ должен содержать критерии, обязательные для руководства при определении законодателем полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве.
12. Практика свидетельствует о том, что у органов местного самоуправления отсутствуют реальные контрольные полномочия, а также возможности применения ими мер административного воздействия, что значительно снижает эффективность решения вопросов местного значения в таких сферах, как организация транспортного обслуживания населения, дорожная деятельность, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В данной связи требуется обеспечить разработку и введение правовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности физических и юридических лиц по результатам проверок в рамках муниципального контроля.
13. В свою очередь на практике имеет место необоснованное привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение полномочий в сфере решения вопросов местного значения. Активное применение штрафных санкций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, оплачиваемых за счет средств местного бюджета, оказывает крайне негативное влияние на финансовое состояние муниципальных образований. В данной связи предлагается законодательное закрепление принципа: допустимо привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за неисполнение, либо ненадлежащее исполнение полномочий по решению вопросов местного значения лишь в рамках имеющихся бюджетных возможностей, а также применение предупреждения в виде санкции за административные правонарушения. Таким образом, будет установлен принцип соразмерности ответственности реально имеющимся у муниципалитетов возможностям.
14. Необходимо повышение качества муниципального правотворчества, а также правовой работы в органах местного самоуправления, в том числе, путем установления на законодательной основе единых методических стандартов в данных сферах.
15. Обладают достаточным потенциалом советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации в сфере организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами публичной власти всех уровней, который к настоящему времени не раскрыт в полной мере. В данной связи представляется необходимым уточнение законодательства в отношении статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе № 131-ФЗ должен быть установлен обязательный минимум задач, решаемых советами муниципальных образований. Кроме того, необходимо создание советов муниципальных образований по специальным признакам (наукограды, закрытые административно- территориальные образования, моногорода).
16. Действующее законодательство о местном самоуправлении требует существенной доработки в части уточнения понятийного аппарата, в том числе, путем устранения неконкретности и размытости в определении вопросов местного значения, а также не имеющих легального определения расплывчатых терминов и понятий, среди которых «организация», «обеспечение», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «оказание содействия», особенно широко используемых в Федеральном законе № 131-ФЗ. Именно неясность и неточность понятийного аппарата вызывает целый ряд серьезнейших проблем в сфере реализации органами местного самоуправления своих полномочий и, кроме того, позволяет возлагать на органы местного самоуправления полномочия, являющиеся по сути государственными, без какого бы то ни было финансового обеспечения.
1. Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс / В.А. Щепачев. – 2-е изд., перераб. и доп. – Оренбург: ЗАО «Оренмет», 2012. – 151 с. (8,7 п.л).
2.Щепачев, В.А. Местное самоуправление в современной России / В.А. Щепачев. – Оренбург: ОАО «ИПК «Южный Урал», 2010. – 416 с. (24,18 п.л.).
3.Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс: Учебно-практическое пособие / В.А. Щепачев. – Оренбург: Изд-во САМООО, 2008. – 146 с. (8,48 п.л).
4.Щепачев, В.А. Организация правовой работы в органах местного самоуправления / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2007. – 175 с. (10,17 п.л.).
5.Щепачев, В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (Федеральный и региональный аспекты) / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2004. – 210 с. (12,2 п.л.).
6.Щепачев, В.А. Комментарий переходных положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2004. – 59 с. (3,42 п.л.).
II. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией
Министерства образования и науки Российской Федерации:
7. Щепачев, В.А. Этапы становления конституционной концепции местного самоуправления в России и законодательные решения соответствующих периодов с 1990 по 2003 годы / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 4. – С. 50–57 (0,93 п.л.).
8. Щепачев, В.А. Теории местного самоуправления и их значение в становлении конституционной концепции местного самоуправления современной России / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 12. – С. 9–14 (0,69 п.л.).
9. Щепачев, В.А. Антикоррупционная экспертиза: муниципальный аспект / В.А. Щепачев // Право и политика. – 2013. – № 1. – С. 46–48 (0,34 п.л.).
10. Щепачев, В.А. Органы местного самоуправления и объединения муниципальных образований как субъекты права законодательной инициативы / В.А. Щепачев // Право и политика. – 2012. – № 12. – С. 1956–1959 (0,46 п.л.).
11.Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс, как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Местное право. – 2012. – № 6. – С. 37–46 (1,16 п.л.).
12.Щепачев, В.А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами производства и потребления: проблемы и пути решения / В.А. Щепачев // Местное право. – 2012. – № 3. – С. 33–38 (0,69 п.л.).
13. Щепачев, В.А. Муниципальная реформа нуждается в уточнении понятийного аппарата действующего законодательства о местном самоуправлении / В.А. Щепачев // Местное право. – 2012. – № 2. – С. 21–26 (0,69 п.л.).
14.Щепачев, В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы проектов правовых актов. Муниципальный аспект / В.А. Щепачев // Местное право. – 2011. – № 6. – С. 31–34 (0,46 п.л.).
15.Щепачев, В.А. Оптимизация расходов местных бюджетов. Проблемы. Пути решения / В.А. Щепачев // Местное право. – 2011. – № 5. – С. 9–12 (0,46 п.л.).
16.Щепачев, В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля / Щепачев В.А. // Право и политика. – 2011. – № 3. – С. 348–351 (0,46 п.л.).
17.Щепачев, В.А. Проблемы муниципального правотворчества и пути их решения / В. Щепачев // Местное право. – 2011. – № 2. – С. 9–12 (0,46 п.л.).
18. Щепачев, В.А. О формах взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 12. – С. 45–48 (0,46 п.л.).
19. Щепачев, В.А. О проблемах финансового обеспечения муниципалитетов / В.А. Щепачев // Право и политика. – 2010. – № 10. – С. 1792–1797 (0,69 п.л.).
20.Щепачев, В.А. Взаимодействие институтов гражданского общества с публичной властью по искоренению коррупции требует законодательной корректировки / В.А. Щепачев // Право и политика. – 2010. – № 9. – С. 1616–1621 (0,69 п.л.).
21.Щепачев, В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Право и политика. – 2010. – № 8. – С. 1419–1426 (0,93 п.л.).
22.Щепачев, В.А. Теоретические дискуссии и практика становления местного самоуправления (правовой аспект) / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 4. – С. 54–60 (0,81 п.л.).
23.Щепачев, В.А. Стабильное законодательство – гарант устойчивого развития муниципальных образований / В.А. Щепачев // Местное право. – 2010. – № 3. – С. 9–12 (0,46 п.л.).
24.Щепачев, В.А. Устав муниципального образования, как основа системы муниципальных правовых актов / В.А. Щепачев // Местное право. – 2010. – № 2. – С. 13–20 (0,93 п.л.).
25.Щепачев, В.А. Органы местного самоуправления, как юридические лица / В.А. Щепачев // Право и политика. – 2010. – № 1. – С. 20–25 (0,69 п.л.).
26. Щепачев, В.А. Органы местного самоуправления как субъекты права законодательной инициативы / В.А. Щепачев // Местное право. – 2010. – № 1. – С. 53–58 (0,69 п.л.).
27. Щепачев, В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 18. – С. 26–29 (0,46 п.л.).
28. Щепачев, В.А. Совершенствование правового регулирования – основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований / В.А. Щепачев // Юридический мир. – 2009. – № 4. – С. 39–44 (0,69 п.л.).
29. Щепачев, В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 3. – С. 30–33 (0,46 п.л.).
30.Щепачев, В.А. Институт судебной защиты местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 24. – С. 20–23 (0,46 п.л.).
31.Щепачев, В.А. Совершенствование правовой работы представительных органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 21. – С. 28–32 (0,58 п.л.).
32. Щепачев, В.А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 18. – С. 21–24 (0,46 п.л.).
33. Щепачев, В.А. Разграничение компетенции между представительным и исполнительным органами местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 12. – С 38–40 (0,34 п.л.).
34. Щепачев, В.А. Организационные основы правовой работы в органах местного самоуправления, как одна из гарантий эффективности местного самоуправления в муниципальном образовании / В.А. Щепачев // Местное право. – 2007. – № 11–12. – С. 25–39 (1,74 п.л.).
35.Щепачев, В.А. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления (правовой аспект) / В.А. Щепачев // Местное право. – 2007. – № 5–6. – С. 3–12 (1,16 п.л.).
36.Щепачев, В.А. Конституция Российской Федерации и инициативы Президента / В.А. Щепачев // Местное право. – 2004. – № 11–12. – С. 3–6 (0,46 п.л.).
III. Иные научные публикации:
37. Щепачев, В.А. Развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время / В.А. Щепачев // Муниципалитет. – 2014. – № 3. – С. 35–41 (0,81 п.л.).
38.Щепачев, В.А. Основа финансовой самостоятельности муниципальной власти: увеличение налоговой составляющей доходной части местных бюджетов / В.А. Щепачев // Муниципалитет. – 2013. – № 11. – С. 40–43 (0,46 п.л.).
39.Щепачев, В.А. Муниципальный правотворческий процесс как одна из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления / В.А. Щепачев // Муниципалитет. – 2013. – № 3. – С. 42–47 (0,69 п.л.).
40. Щепачев, В.А. О преобразовании муниципальных образований Оренбургской области (правовой аспект) / В.А. Щепачев. – Оренбург: Изд-во Объединения Муниципальных юристов России, 2012. – 42 с. (2,44 п.л.).
41. Щепачев, В.А. Представительный орган местного самоуправления (практическое пособие) / В.А. Щепачев. – Оренбург: Изд-во Объединения Муниципальных юристов России, 2012. – 142 с. (8,25 п.л.).
42. Щепачев, В.А. Защита интересов муниципальных образований от столь избыточного внимания и противозаконных решений контролирующих органов требует законодательного регулирования / В.А. Щепачев // Муниципальный вестник Оренбуржья. – 2011. – № 9. (0,3 п.л.).
43. Щепачев, В.А. Сборник модельных муниципальных правовых актов органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2009. – 508 с. (29,52 п.л.).
44. Щепачев, В.А. О повышении правовой культуры избирателей на муниципальных выборах / В.А. Щепачев // Муниципальный вестник Оренбуржья. – 2010. – № 9. (0,75 п.л.).
45. Щепачев, В.А. Ответственность органов местного самоуправления перед населением муниципального образования / В.А. Щепачев // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2010. – № 2. – С. 13–16 (0,46 п.л.).
46. Щепачев, В.А. Президенты Российской Федерации о местном самоуправлении в России / В.А. Щепачев. – Оренбург: ОАО «Издательско- полиграфический комплекс «Южный Урал», 2009. – 89 с. (5,17 п.л.).
47.Щепачев, В.А. Без дальнейшего развития местного самоуправления укрепление российского федерализма невозможно / В.А. Щепачев // Муниципальный вестник Оренбуржья. – 2009. – № 4. (0,75 п.л.).
48.Щепачев, В.А. Отвечаем на вопросы о местном самоуправлении: справочное пособие / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2008. – 374 с. (21,73 п.л.).
49. Щепачев, В.А. Иметь или не иметь… Правовое регулирование имущественных правоотношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления. Проблемы, пути решения / В.А. Щепачев // Муниципалитет. – 2008. – № 2. – С. 42–45 (0,46 п.л.).
50. Щепачев, В.А. Слово за муниципальными юристами / В.А. Щепачев // Муниципалитет. – 2008. – № 1. – С. 41–46 (0,81 п.л.).
51. Щепачев, В.А. Полномочия депутатов представительного органа местного самоуправления при осуществлении контрольной деятельности: Методическое пособие / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2007. – 36 с. (2,09 п.л.).
52.Щепачев, В.А. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2007. – 87 с. (5,05 п.л.).
53.Щепачев, В.А. О разъяснении отдельных положений законодательства Российской Федерации при решении вопросов местного значения: Методическое пособие / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2007. – 251 с. (14,58 п.л.).
54. Щепачев, В.А. Плюсы и минусы нового Федерального закона / В.А. Щепачев // Муниципалитет – 2007. – № 1. – С. 41–46 (0,69 п.л.).
55. Щепачев, В.А. В местном самоуправлении вертикали власти не может быть по определению / В.А. Щепачев // Муниципалитет. – 2006. – № 6. – С. 43–48 (0,69 п.л.).
56.Щепачев, В.А. О расходных обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Методическое пособие / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2005. – 51 с. (2,96 п.л.).
57.Щепачев, В.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Справочное пособие / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2005. – 310 с. (18,01 п.л.).
58. Щепачев, В.А. Муниципальная реформа в России: что в сухом остатке? / В.А. Щепачев // Муниципалитет. – 2005. – № 4. – С. 42–45 (0,46 п.л.).
59. Щепачев, В.А. Рекомендации по формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления / В.А. Щепачев. – Оренбург: ООО «Штрих», 2004. – 72 с. (4,18 п.л.).